19世纪中叶，正值自强运动方兴之际，此阶段主要是以模仿西方的生产技术，采用新式机械为手段的改革，以达富国强兵之效。[1]不久，洋务派的注意力遂由军事改革，扩至贸经济发展，致力于新式工矿业建设。[2]上海机器织布局即在「分洋人之利」的思想下应运而生。[3]
中国第一家具规模的本土新式纺织企业–上海机械织布局于1878年底，得到李鸿章的支持，在「官督商办」的体制下建成。最初，李鸿章对企业的干预较为节制，由商人主导企业运作，官方只派员协助管理，但随着创办人彭汝琮的失败，企业「官僚化现象」[4]开始出现，到郑观应接管后，又面对与官僚派的派系冲突，郑氏遭排斥因而离开，此后官僚派系大权掌握，「官僚化现象」日渐扩大，官方代表势力日益横行，而商人代表力量日趋薄弱，而官僚派不懂商务，令商人却步，使得李氏要直接干预企业事务，才稍有起色，但官僚效率较低，判断欠准，令企业发展受到阻碍。
以上情况，是清季「官督商办」企业的典型问题，轮船招商局也有相近的命运。[5]陈锦江的研究指出，官督商办企业每每有逐渐官僚化现象。[6]本文以上海机器织布局的早期发展经过为个案研究，阐明中国第一代新式企业所面对的种种问题。
第一节 织布局的筹建及草创时期的艰困
早在1876年，李鸿章就计划以公款10万两，再凑合其它华资股东，欲建一新式机器纺织工厂，专门生产洋布，并曾委派了工程技术人员魏温云（纶先）实地考察，但因种种原因，计划始终未有付诸实行。[7]中国第一家俱规模的机械棉纺织厂—上海机器织布局，要到1878年底，才在「官督商办」模式下筹建。
1878年10月5日，四川候补道彭汝琮，彭汝琮（器之）是上海机器织布局的始创人，关于他的资料并不多，目前只知道他曾为四川候补道，后来因故被革除，其活跃于新式企业及集资活动。张国辉认为他可能与上海怡和洋行关系甚密，其建议建立资本主义企业的构思，很可能从怡和洋行中抄袭过来。[8]
彭氏分别向南洋通商大臣沈葆祯及北洋通商大臣李鸿章提出交涉，拟订了8条厂章程和24条预算细目的具体方案，请求官方给予工厂享有与外商同等的税务优惠。[9]按照计划，纺织工厂将是一家兼营轧花、纺纱、织布的纺织厂，初期资本为50万两，布机共480台（后增至800台），并扬言半年后棉布的年产量可由26万增至45万匹，预期盈利由9万两升至15万两，预计红利可达30%。[10]彭氏声称已有筹集足够资金的把握，无需官方在资金上提供协助，无论对投资者，抑或是洋务派官员来说，计划似乎有一定的吸引力。
既然创业者已有一定的把握，为何他又主动向官方请求保护，引入官僚势力呢？笔者认为，这是由于当日营商环境的配套建设仍然缺漏，企业产权末得到充分的保障，现代的商业法仍末建立，而且不少顽固分子坚决反对引入西方产物，若没有官方力量荫护，贸然兴办新式企业，必然会寸步难行。揆诸当日情况，这不止是织布局所面对的问题，也是整个近代工业或企业所遭遇的困局。彭氏的用意，是时势所使然。
李鸿章既早有办厂之意，又无需投入额外资金，双方一拍即合。李氏确认彭汝琮为新企业主持人，并选派太古洋行买办郑观应出任会办，协助彭氏，又委任太古买办卓培芳、上海绅商唐汝霖，以及候补知县长康等人为协（帮）办，成立一家新式的股份制公司，命名为「上海机器织布局」。[11]当时虽末正式提及「官督商办」一词，但官僚力量已经深入企业组织和核心决策，如此，商人的力量很可能终沦为次等，此时企业明显已具「官督商办」的特质。[12]
稍后，李鸿章上奏朝廷，正式为织布局取得「官督商办」的地位，他说：
「查进口洋货以洋布为大宗，近年各口销数至二千二三百万余两。洋布为用所必需，其价又较土布为廉，民间争相购用，而中国银钱耗入外洋者实已不少。臣拟遴派绅商，在上海购买机器设局，仿造布疋，冀稍分洋商之利。」[13]
上文清楚说明李氏支持建厂的目的，他针对性地把发展重点放在织布部门之上。限于建厂者的认识，没有了解到市场对纺纱的需求，错误投资在织布部份，即使在十九世纪，机器纺纱已经家传户晓，但机器织布仍未能渗透进每个农村。。[14]官员考虑问题只知从政局着想，头痛医头，脚痛医脚，未必有灵敏的市场触角，此埋下了日后企业长年亏损的伏笔。
1879年初，建厂工程正式启动，但甫开始即出现严重分歧，彭汝琮与郑观应二人互相指责对方不是。最后，郑氏更向李鸿章请辞，并指彭氏久未兑现筹集股本的承诺，又谓其表现急进独裁，在厂址及订购机构等重大问题犯了严重错误。事实表明，彭的作风颇受非议，他在末有足够的筹集资金之前，自行把初拟设用四百张的机器的计划，私自更张至八百张，即属一例。[15]
彭氏所为，彻底动摇了股东的信心，1879年4月，《申报》报导当时传出一些广东商人打算退股另起炉灶的不利消息，[16]据说他们意图在道四（Dow’s），即黄浦江岸边开办棉织厂。[17]这无疑是对刚成立的织布局予以沉重打击。
至此，李鸿章狠批彭汝琮，[18]其谓：
「彭革道汝琮，人素荒诞，去冬（1978）禀请承辨机器织布局事务，本大臣甚不相信。」
又谓；
「是彭道（汝琮）作事虚伪，专意骗人，毫无实际，其心术品行，至穷老而不改，可鄙已极。」[19]
数据显示，彭氏原来所订购之机器、房屋等资产多属失误，一概不能使用，影响极大，局方不得不重新作部署。[20]
1879年7月24日，郑观应代表局方经由广南洋行作为中介，以32,000两购买上海虹口下海埠地区原属潘源昌的和记栈房作为基地。因缺乏资金，由帮办唐汝霖垫支。[21]唐氏借出32,000两，解燃眉之急。
事实上，在早期官督商办企业中，垫借款项是相当普遍现象，「法人」观念尚未明确，反映官督商办企业存在筹集资本的困难及制度欠缺规范的特征。[22]对企业而言，长期依赖垫支实非久远之计，适逢史兆霖入局，[23]建议向盛宣怀（1844-1916）主持的企业借款。盛、史却因私人恩怨，骗去唐的地契，令处境更为堪虞。[24]
自筹办年多以来，织布局仍未取得任何进展。本由彭汝琮一手筹组的企业，且官方又末有提供任何资本，彭氏的成败，应与他人无关，但因企业已引入官方力量保护，又涉及到李鸿章的名誉，亦引起了朝廷的关注，李氏绝不会不闻不问。1879年12月，李鸿章终下决心，撤换彭氏，改派浙江候补道戴景冯担任总理，并增派海关道出身的吴仲耆、道员龚寿图等人入局。[25]
后来，又未见起色，只得再次改组。[26]1880年，李鸿章又委任侯补道翰林院编修戴恒总理局务，[27]但由于戴、龚等人未具备实业经验，故李鸿章再次邀请郑观应重返织布局，与戴恒共掌局务。郑氏当日离局实出无奈，他曾写信予盛宣怀道：
「奚如织布局事，弟才力俱薄，不敢滥芋，前经彭器翁（汝琮）贸然禀请会办，分不膀其任，既已禀辞，不应预闻其事，惟大局攸关，中外仰望，倘有所知，若蒙知交下问又不敢缄默，以期千虑一得之效耳。」[28]
李鸿章任命他与戴恒共同出任总办一职，并在扎文言道：
「照得本大臣拟在上海设立机器织布局招商试办，前经照会戴编修并饬令龚道寿图、郑道官应等分别办理局务在案。……查郑道官应才识并优，条理精密，久为中外商民所信服，若责成专精经理，当可渐收实效，应饬该道总办局务，常川驻局，将招股、用人、立法诸大端实力经营，仍随时与总办局务戴编修及会办局务龚道等和衷商榷。」[29]
郑氏再次入局后，并提议邀活跃于新式企业的经元善（1841-1903）入局。[30]随后，进行了一连串变革及集资活动。[31]而戴恒等人因欠缺经营知识，实权渐落入实业派的郑氏手中。[32]
尽管官方出手左右局务，但新管理层为商人背景，过度的官僚化的现象未深。新管理层上任后，提出全新的发展蓝图，对企业旧资产作重新估值。新管理层以4万两向旧人提出全面收购，而彭汝琮、唐汝霖等认为应值7万余两，[33]认为即使支付4、5万两，也不足填补当日对局补贴。其实，企业并购应在相方同意下方能成事，但李鸿章逼令彭离开企业，使其失去谈判筹码，无法在平等基础下交易。此反映当时对产权保障欠妥，营商环境末完善的现象。彭汝琮、唐汝霖、盛宣怀和史兆霖等人都是受害者，[34]而郑观应也同样有所损失，但他是旧局人员，亦是新局主持人，身份尴尬，不得优先考虑局方利益。[35]
在官方的干预下使新旧人事交替，但基于复杂的利益关系，令局务未有任何进展。对此，英国驻上海领事的《贸易报告》中写道：
「看来这个公司正在向美国购买其工厂的全部设备，然而直到我撰写此报告上报之日（1882年8月）为止，尚无开始建筑工程的迹象。在属于老公司的场地上造了一个大建筑的地基，但它们现在长满了野草，显出一幅荒凉的景象。」[36]
值得一提，事件对彭汝琮影响至大，几无法在上海立足。[37]彭氏遂向郑观应建议将虹口地基及建造机器房屋等资产，以吕宋票（即类似彩票）的形式发售，建议每票收六元（洋），总共合计15万元，将织布局的资产全数给与中头彩的人，[38]希望可减少自身的损失，但终没有得到郑观应的许可。[39]
正如芮玛丽（Mary Clalaugh Wright）指出：
「19世纪的中国还缺乏与经济发展有关的其它条件。中国有高度发展起来的成文法规，但却缺少抽象的财产关系或非人格化契约的法律条文。私人的商业财产很容易受到损害，并缺乏中世纪晚期西方城市所提供的那种起码的商业保护。」[40]
简言之，织布局主要是依赖个别「人事」支撑企业的运作，企业组织不成熟，作风官僚，加上法律未能保障产权，这都是当时企业的普遍问题，反映了洋务运动的性质，就是见步行步，没有全盘计划，末有发展有关配套的「软件」。
纵观建局初期，在「官督商办」的制度下，官方力量尚算克制，商派仍然能够掌控局内业务，官僚化现象未算深刻。
