第五章 北洋政府时期的国家资本
1911年的辛亥革命，结束了晚清王朝的统治，从此时开始到1927年南京国民政府建立为止，史称北京政府或北洋政府时期。北洋政府名义上推倒了封建王朝，成立了中华民国，但这时期的中华民国从政府的性质上看，实际与封建的晚清政府没有什么根本区别，袁世凯的帝制复辟和后来军阀割据下的统治，实际相当于大大小小的封建“皇帝”统治，且军阀征战不已，战乱不断，使得北洋政府从政治上看总体上相当于一个弱政府。也因此，这个时期的国家资本企业体现出与此前的晚清政府和此后的南京国民政府时期都不同的特点。但是，从经济上看，这期间的国家资本经济并非像政权一样软弱，从时段上看，1916年袁世凯去世前后有所不同；从行业上看，不同的行业领域表现不一样；而且，这期间国家资本经济还有一种特殊的表现方式：即政府官员以私人身份投资创办企业，即国家资本转化为官僚私人资本。
第一节 弱政府时期的国家资本企业
北洋政府虽然是一个政局多变、军阀混战的时期，但却延续了甲午战争以后开始的推行资本主义工商业发展的政策。还在南京临时政府时期，孙中山就在《临时大总统就职宣言》以及批文中多次指出，民国建立，“建设之事更不容缓”，“亟当振兴实业，改良商货，方于国计民生，有所裨益”。[1] 实业部通告中也一再宣称，“实业为民国将来生存命脉”，“振兴实业，洵为富国裕民之计”，“为当务之急”。[2] 这些宣言和方针，符合社会经济发展要求，迎合和推动了全国范围内实业救国的热潮，也为以后历届民国政府制定经济政策时奠定了基本的方针。
袁世凯当上总统后，在社会经济发展和历史潮流的推动下，政治上为实现其当“皇帝”的目的采取种种倒行逆施的措施，但在经济上却明白振兴商务实业可以顺应民意巩固自己的统治，同时可以增加税收充裕财政。因此，实行推动发展资本主义经济的政策同样是袁世凯政府不得不实行的举措。在大总统宣言中他就表示：“民国成立，宜以实业为先务”。在以后发布的政令中，他再次述及“营业自由，载在国宪，尤应尊重”，并通令各省“切实振兴，以裕国计，……一切商办公司，其现办者务须加意保护，即已停办者及有应办而未办者，亦应设法维持，善为提倡”。[3]
但是，在鼓励民间发展实业振兴商务时，为控制经济，在某些领域，袁世凯政府不仅不对民间开放，反而采取了收回民间开办权利，以国家资本控制垄断的做法，其中最有代表性的领域就是铁路。
民办铁路是清末“收回利权运动”的产物，袁世凯就任总统后，将“统一路政”作为国策，宣布“共和时代，国民一体”，“国有即民有”，采取迫使股东投票通过“让归”国有，和拉拢收买一些铁路公司上层领导人员的手段，从1912年8月到1915年1月两年多的时间里，先后将川、湘、皖、鄂、豫、苏、晋等地的民间路权收回，民间铁路公司解散，实现了政府“统一路政”的目标。根据北洋政府交通部与各省铁路公司的协议，在收回民间兴办铁路路权归国有的过程中，北洋政府需付还各公司股款5 100余万元，利息1 700余万元。但实际上除豫路因属袁世凯原籍付给股款400万元现金外，余均发给北洋债券，到1924年并宣布这些债券停止付现。统计实际归还的金额，股款仅及一半，利息仅及三分之一。[4]
各省铁路公司路权收归国有的时间顺序见表5-1：
表5-1：各省铁路公司路权收归国有时间表
| 路名 | 时间 |
| 川路 | 1912年11月2日 |
| 湘路 | 1913年6月3日 |
| 苏路 | 1913年6月12日 |
| 豫路 | 1913年8月15日 |
| 晋路 | 1913年9月9日 |
| 皖路 | 1914年3月3日 |
| 浙路 | 1914年4月11日 |
| 鄂路 | 1915年1月1日 |
资料来源：宓汝成《帝国主义与中国铁路》，第225页，上海人民出版社1980年版。
这期间，袁世凯政府对于民间要求投资修建铁路的申请一概排斥，除斥责集资修建铁路是“卤莽图功”，对“实业前途”“有莫大影响”外，还指责民间集资修路是“借办路为名”、“招股敛钱”，“实与交通，营业，商界信用，均大有关系”，最后直接宣布取缔铁路民办，定为政策，[5] 实现了国家资本控制垄断铁路这一领域的目标。
此后，铁路国有并未因袁世凯称帝下台有所改变，而是成为整个民国时期历届政府一直延续下来的政策。
北洋政府时期因政治动乱，战争频繁和财政竭蹶，修建铁路里程远逊于清政府，也不如以后的国民党政府时期。铁路建设里程，晚清时期平均每年319公里，北洋政府时期为212公里；若连同外资铁路合计，前一时期为552公里，北洋时期仅为229公里。但是，这期间京奉、京汉、津浦、陇海、京杭、沪杭甬等铁路干线都已完成或基本完成，铁路设备也得到逐渐添置增长。据统计，铁路机车由1912年的600台增至1925年的1 131台，客车由1 067辆增至1 803辆，货车由8 335辆增至16 718辆。[6] 1912至1925年铁路载运能力的增长情况如表5-2：
表5-2：1912－1925年铁路载运能力增长情况表
| 年代 | 铁路长度（公里） | 机车牵引力（吨） | 客车容量（座位） | 货车载重量（吨） |
| 1912年 | 9 468 | 5 619 | 45 177 | 183 224 |
| 1925年 | 12 302 | 11 966 | 101 101 | 452 272 |
| 增加 | 2 834 | 6 347 | 55 924 | 269 048 |
| 增加％ | 29.9 | 113.0 | 123.8 | 146.8 |
说明：1、机车牵引力缺1912年数字，这里的5619吨是1915年的数字。
2、“增加”和“增加％”两栏数字为笔者计算。
资料来源：1、“铁路长度（公里）”栏见宓汝成《帝国主义与中国铁路》第679页之《历年铁路兴建里程》表，上海人民出版社1980年版。
2、《机车牵引力（吨）》、《客车容量（座位）》、《货车载重量（吨）》三栏数字见严中平等编《中国近代经济史统计资料选辑》，第196页，科学出版社1955年版。
除铁路外，军工企业是北洋政府时期国家资本控制的另一重要领域。这期间北洋政府国家资本军工企业除接收晚清时期的军事工业企业外，还表现在建立新的军工企业和部分地方官办军事工业上。
北洋政府从晚清政府接收10多家军事企业，其中湖北枪炮厂和江南造船厂规模较大，本期有所发展，其他军工厂则表现不一，大多衰落。辛亥革命起义时，袁世凯派兵攻占汉阳，湖北枪炮厂价值30多万元的机械设备受到损坏。民国成立后，湖北枪炮厂改称汉阳兵工厂，得到政府拨款100万元，派总办刘庆恩恢复生产。1913年又获得政府拨款200万两，供该厂扩充自制枪胚、增炼钢铁及制造机关炮之用。在该厂大别山南一带划定界址，拟建4大支厂，机件器械从德国克虏伯厂定购。[7] 清末时期，该厂常年共用工人5百余人，每日仅能造子弹万余颗，开花炮弹百余颗，步枪72枝，过山炮四、五尊，陆路大炮数日始能制造1尊。1913年扩充机械设备之后，“该厂出品遂因之大增，每日仅用工人3百余名，计造枪弹20余万颗，榴霰炮弹2千余粒，步枪150余支，过山小炮10余尊，陆路炮三、四尊，核与前者所出之制造品，已觉事半功倍”。[8]
除产量增加外，该厂续有新产品问世：1913年仿造德国克虏伯式七五陆炮；1915年试造马克沁机关枪；1918年仿造克虏伯式14倍榴弹炮；1921年仿造日本大正6年式七五山炮，创造30节机关枪，并造自来得手枪；1922年造黄色炸药，1924年造梯恩梯炸药，同年试造七五迫击炮；1925年造克虏伯七五山炮、德式伯格门手提机枪；1926年造20磅至120磅飞机炸弹；1927年造手榴弹等。[9] 该厂资本1894年估值314万元，1911年为389万元，1920年达639万元。[10]
江南造船厂1912年由原江南船坞演变而来，隶属海军部管辖。1912－1926年间，江南造船厂共造轮船369只，总排水量144 093吨，平均每年9 606吨，其中500吨以上的大船50只，总排水量99 987吨。第一次世界大战期间，是该厂业务繁忙发展旺盛之时，特别是1918年该厂接受为美国定造4只排水量均在14 000吨以上的运输舰的订单后，更使该厂的发展达到了一个新的水平。为造此4只舰船，江南厂地基面积扩大了一倍，添设4座大船台，添建新轮机厂，设各式机器76台，扩建船坞和码头、库栈等，总投资相当于原江南船坞总资本（1905年江南船坞自江南制造局分离出来时作价77.3万两）。该厂工人也由3000余人增至七八千人。这时，江南造船厂的造船能力已超过由祥生、耶松、和丰三家合并的英商耶松船厂，成为远东除日本外的最大船厂。
此期，江南造船厂的修船业务也很繁忙，1912－1926年进船厂修理的轮船达2198只，平均每年146只。营业额有大幅增长，利润平均每年70 余万元，多时达200余万元。[11]
但是，北洋政府时期除了铁路和江南造船厂这样少数的行业和企业有所发展外，国家资本经济总体处于下滑状态。此期虽然因政局动荡，军事冲突不断，各地军阀对军火生产都十分重视，在财政困难的情况下，也在投资军火生产，以致某些兵工厂有所发展和规模扩大。但政局不稳，兵工厂又成为军阀战争中重点争夺和破坏的对象，增添了军工企业的不稳定性，工厂的兴衰往往随着军阀战争的胜败而定。山西的兵工厂与东三省的兵工厂有所发展，与阎锡山和张作霖在这两地较为稳定的统治有关，而四川机器局、广州机器局则因战争饱受侵扰，损失惨重。大多数官办军事工业的兴办并非建立在一般工业发展的基础上，而是依靠军阀的特权和统治：汉阳兵工厂能够得到政府的拨款与黎元洪的支持有关。河南巩县兵工厂的成立则是因为这里是袁世凯的老家，与其酝酿称帝所作准备有关。江南造船厂能够发展与隶属海军部管辖后海军军费支绌，因而对外招揽生意，实行商业化经营，同时由外国人主持管理，再加上第一次世界大战的机遇有关。没有这些因素支持的其他军工企业，则往往处于维持挣扎的境地。
除军工企业外，这时期官办矿业企业虽成立不少，[12] 但办有成效的不多。官办金融行业同样如此，其中典型者如中国银行总股本1912至1914年均为官股占100％，此后逐渐减少，1917年减少到40.71％，1922年减少到11.13％，到1923年后则只剩下2.53％。[13]交通银行成立时，股本500万元中由邮传部认购官股200万元，“即为最大股东”，此后同样逐渐减少，到1928年南京政府公布交行条例时，交通银行总股本771.5万元中官股仅占10％。[14]
北洋政府时期国家资本企业股本一路下滑经营不振的重要原因，是此期政局混乱军阀混战。皖系军阀掌握安徽、山东、浙江、福建等省。直系军阀则控制江苏、江西、湖北、直隶等省。奉系军阀盘踞东北三省。阎锡山把山西作为自己的独立王国。张勋割据徐州一带。以唐继尧为首的滇系军阀占据云南、贵州两省。以陆荣廷为首的桂系军阀，把两广作为自己的地盘。四川军阀还把全省分为几个“防区”，各自占据几县或十几县。这些大小军阀之间相互混战，此起彼伏，连绵不断。作为全国统一政府象征的北京政府中的首脑人物，也象走马灯一样，不断更迭。在袁世凯之后，又有段祺瑞、黎元洪、张勋、冯国璋、曹锟、张作霖等。在1912至1928年的16年间，北京政府先后更换了47届政府内阁，其中最短的寿命只有6天。[15]
但是，北洋政府时期的国家资本经济中，除上述直接由政府投资创办和控制的企业之外，还有一种由政府官僚与军阀头子投资兴办的企业，这种亦官亦商的现象在北洋政府时期表现的特别突出和明显。这种身兼政府官僚和掌握实权的军阀头子兴办的企业，除享有一般民间资本企业无法得到的因权力带来的种种特权和优惠外，发挥的作用也非一般民间资本企业所能比拟。根据列宁对国家资本企业所下的定义，[16] 这种企业可说是国家资本企业的一种变相的表现形式。
注释：
[1]中国科学院近代史研究所编《辛亥革命资料》，中华书局1961年版，第3、217页。
[2]转引自黄逸平、虞宝棠主编《北洋政府时期经济》，上海社会科学院出版社1995年版，第1页。
[3]《袁大总统书牍汇编》卷首，第3页；第53－54页。转引自黄逸平、虞宝棠主编《北洋政府时期经济》，上海社会科学院出版社1995年版，第2页。
[4]以上参见宓汝成《帝国主义与中国铁路》，第224、225页，上海人民出版社1980年版。
[5]以上参见宓汝成《帝国主义与中国铁路》，第226、227页，上海人民出版社1980年版。
[6]严中平等编《中国近代经济史统计资料选辑》，第194、196页，科学出版社1955年版。
[7]1913年5月3日《时报》，引自陈真编《中国近代工业史资料》第三辑，第258页，三联书店1961年版。
[8] 1917年8月13日天津《大公报》，引自陈真编《中国近代工业史资料》第三辑，第259页，三联书店1961年版。
[9]“金陵与汉阳兵工厂概括”，陈真上引资料书，第234－236页。
[10]许涤新、吴承明《中国资本主义发展史》，第二卷，第1 057页，人民出版社1990年版。
[11]《江南造船厂厂史》第107、111页，1983年版。转引自许涤新、吴承明《中国资本主义发展史》，第二卷，第795、796、798页，人民出版社1990年版。
[12]1911－1926年官办及官商合办的矿业企业有16家，见黄逸平、虞宝棠主编《北洋政府时期经济》，第232、233页，上海社会科学院出版社1995年版。
[13] 邓先宏《中国银行与北洋政府的关系》，载《中国社会科学院经济研究所集刊》，第355－356页，中国社会科学出版社1988年版。
[14] 翁先定《交通银行官场活动研究》，载《中国社会科学院经济研究所集刊》，第400、401页，中国社会科学出版社1988年版。
[15]参见孙健《中国经济史――近代部分》，第263页，中国人民大学出版社1989年版。
[16]见前述列宁对国家资本主义的定义，即“国家资本主义就是资本主义制度下由国家政权直接控制某些资本主义企业的一种资本主义”，见《列宁选集》第四卷，第627页，人民出版社1976年版。
