第二章 封建国家对经济的管理
第一节 我国封建社会政府对经济的宏观调控
从我国封建社会的整体经济活动来看，无论从经济政策的制定和执行，到宏观经济的调节；从对经济关键领域的直接控制或经营，到对市场活动的直接参与与限制；无论是作为管理者还是经营者，政府尤其中央政府均扮演了非常重要的角色，这必然影响了我国封建社会经济的发展方向，也对近代社会经济运行的选择产生了不可忽略的影响。
我国封建社会手工业管理机构比较完善，虽然期间变化不少，早就形成了少府监、将作监和军器监这样的比较完善的格局，使得政府对散布于各地的手工业工匠能够统一管理、控制和调度，能够随时调动其进行宫廷、衙府的各种需求的生产，能够对国计民生具有决定性影响的盐铁等进行生产和销售，其行政的效率是不可低估的，经济效益也不可低估。而这样的管理体制，维持了千余年之久。
赋税徭役的获得是我国封建社会国家政治职能的基本体现，也是一个政权能够运行和巩固的经济基础，同时还是在一个确定体制下社会经济秩序维持的基本前提之一。而政府对于获得的赋税徭役通过财政预算进行必要的分配和再分配，除了体现统治阶层的政治意志外，同时也在一定程度上反映了国家对于经济宏观控制的职责和能力。
政府尤其中央政府在对经济的宏观控制主要表现在对已获得的赋税徭役进行再分配，以体现国家对于社会经济进行干预的职能，这一方面的具体表现是政府对于公共产品的提供、必要赈灾物资的供给以及赐谷帛、假田种、免徭役、帮助灾民就食他处、募徙宽处等方面。自李悝平籴至汉代耿寿昌为常平仓，对粮食方面的调控已经成为政府的一项基本职能，且一直延续下来。据记载汉武帝时：
山东被水灾，民多饥乏，于是天子遣使者虚郡国仓廥以振贫民。犹不足，又募豪富人相贷假。尚不能相救，乃徙贫民于关以西，及充朔方以南新泰中，七十余万口，衣食皆仰给县官。数岁，假予产业，使者分部护之，冠盖相望。其费以亿计，不可胜数。[1]
汉武帝时期这一次政府出面组织救济山东地区发生严重水灾颇具典型，政府采取的措施包括发放官仓粮食、政府出面向富人借贷、迁徙灾民、以工代赈等，70余万灾民主要依靠政府的赈灾而度过了难关，且经过数年的努力，终于收到了稳定社会、顺利度过大灾的良好经济效益和社会效益。在这样的自然灾害面前，如果只是利用民间的力量，是难以达到比较理想的效果，只有充分利用强大的政府动员资源的职能，全力动用政府力量和协调民间力量，才能有如此明显的效果。可以说，封建社会政府在经济方面的作用，在山东的这一次赈灾过程中被表现得淋漓尽致。实际上，这样的情况在我国封建社会中随处可见。晚清时期，即使在内忧外患、清政府的财政可谓捉襟见肘的严峻形势下，光绪九年（1883年）起向各省及海关常年摊派解部的专项经费中就包括备荒经费，以筹办荒年赈务，定额为12万两白银。[2]可见，救灾、赈灾的费用，是我国封建社会自始至终的正常财政支出的一项重要内容，即使社会环境非常恶劣的情况下也不例外。
常平仓是我国封建社会普遍实行的一种政府在全国范围内调剂农业丰歉的社会保障制度之一，其籴粜粮食的具体规定是：“凡岁丰穰，谷贱，人有余，则籴之；岁饥馑，谷贵，人不足，则粜之”，后来，政府还将常平仓与正仓、义仓一同纳入政府的严格控制之中。[3]由于义仓在我国封建社会的经济生活中扮演了非常重要的角色，这里有必要首先就我国历史上义仓或社仓的出现情况进行简单交代。
隋代统一了全国，结束了南北朝数百年的分裂纷争局面，由于长期处于战争状态，隋代一建立，隋文帝就把恢复正常的生产和生活秩序置于比较重要的地位。隋代建立后面临的当务之急是平定江南的陈朝，政府要集中财力、物力准备过江的军事行动，当时政府还无力从事大型的社会救助活动，这样自然灾害救助便主要靠民间自己来完成。在这样的特殊背景下，便出现了设立义仓这样的民间自行救助形式。开皇五年(585年)五月，在工部尚书、襄阳县公长孙平奏请下：
诸州百姓及军人，劝课当社，共立义仓。收获之日，随其所得，劝课出粟及麦，于当社造仓窖贮之。即委社司，执帐检校，每年收积，勿使损败。若时或不熟，当社有饥馑者，即以此谷赈给。自是诸州储峙委积。[4]
长孙平是鉴于“天下州县多罹水旱，百姓不给”的社会现实，“奏令民间每秋家出粟麦一石已下，贫富差等，储之闾巷，以备凶年，名曰义仓”。[5]义仓是以民间传统组织社为单位，劝募当社成员捐助粮食而设置，其目的是备水旱赈灾时民间自救。义仓由该社头人负责管理。因为义仓是由社主办的，因此又称为“社仓”。义仓一开始就在隋代民间自救方面发挥了非常重要的作用。义仓设置的目的，隋文帝在开皇十五年（595年）二月的诏令中透露得非常清楚：“本置义仓，止防水旱”。[6]
综上所述，义仓的性质一是由民间自发产生的自救形式，二是义仓由民间自己管理，三是义仓内粮食只能用于水旱等自然灾害，不得挪用其它。义仓在隋代初期收到了水旱灾时的明显经济效益与社会效益，其民间自救的预期目标得到了比较充分的落实，史称推广义仓后“自是州里丰衍，民多赖焉”。[7]应该说，隋文帝时期的“开皇之治”，当与推广义仓且其推广的效率比较高有一定的关联。
随着隋代平定江南战争的胜利，全国处于统一形势下，中央政府便逐渐将义仓或社仓纳入政府的统一管理体制之内。开皇十四年（594年），京师所在地的西北发生严重旱灾，受到这次灾害的影响，在全国范围内“人多饥乏”。[8]隋文帝因此而前去东都洛阳，且允许百姓一同前往洛阳就食以度过荒灾。这时，义仓或社仓仍然是在民间，其基本功能依旧是当地发生灾情后实施民间自救。而到开皇十五年（595年）以后，隋代的义仓的性质则发生了非常大的变化，这就是隋文帝下令将西北地区的义仓由民间管理改为由地方州或县管理，义仓内的粮食也由劝募形式改为按户等定额征税。开皇十五年（595年）二月诏曰：
本置义仓，止防水旱，百姓之徒，不思久计，轻尔费损，于后乏绝。又北境诸州，异于余处，云、夏、长、灵、盐、兰、丰、鄯、凉、甘、瓜等州，所有义仓杂种，并纳本州。若人有旱俭少粮，先给杂种及远年粟。[9]
可见这时义仓的民间水旱自救的性质发生了变化，变成由地方政府控制的一种经济组织形式。如果发生旱灾等歉收年景，只是将义仓中的杂粮和陈年粮食用于赈灾，这就意味着其功能发生了比较大的变化，义仓已由民间自发的一种救助行为变成由地方政府直接负责的赈灾防灾组织。开皇十六年（596年）正月，中央政府又以诏令的形式进一步确定将义仓统一称之为社仓，并统一在县设置：
……又诏秦、叠、成、康、武、文、芳、宕、旭、洮、岷、渭、纪、河、廓、豳、陇、泾、宁、原、敷、丹、延、绥、银、扶等州社仓，并于当县安置。[10]
当时中央政府对于义仓的调整，是基于包括陇右在内的广大西北地区特殊的经济环境而考虑的，其后还将改由地方政府控制的义仓在全国范围内推广实施。开皇十六年（596年）二月，中央政府还进一步确定了社仓按户等征税的具体数额：
……又诏社仓，准上、中、下三等税，上户不过一石，中户不过七斗，下户不过四斗。[11]
隋代义仓归地方政府管理以后，其仓储来源因按户等征收粮食而有了保证，且其支出也不完全用于赈灾，而只是将赈灾作为其主要内容之一，这就使得隋代的国库粮食储藏非常丰盛。尽管隋代在处理义仓方面存在着不少问题，但从整体上看“本置义仓，止防水旱”的基本宗旨是一贯的。
唐高祖武德九年（626年）六月四日，秦王李世民通过杀兄戮弟后进一步逼父皇逊位，登上皇帝宝座，便于贞观二年（628年）三月“诏天下州县并置义仓”[12]。可见设置义仓对于稳定社会经济生活是何等重要。唐高宗永徽二年（651年）正月的诏令中言，“去岁关辅之地，颇弊蝗螟，天下诸州，或遭水旱，百姓之间，致有罄乏。……其遭虫水处有贫乏者，得以正、义仓赈贷”。[13]唐宪宗元和六年（811年），“以京畿民贫，贷常平、义仓粟二十四万石，诸道、州、府依此赈贷”。[14]虽然这时依然有正（常平）仓和义仓的区别，而政府控制着这两种仓却是没有疑问的，而且在实际中对于赈灾发挥着不可替代的作用。
这种情况在以后还是如此，宋代尽管在建立之初，对于义仓是时置时罢，后来则基本上济其制度化，多次有“诏郡邑间有水患其被灾细民随处发义仓振之”之类的记载。[15]宋代与隋唐的不同处在于，隋唐时规定自王公至于庶民均向义仓交纳一定数额的粮食作为以备赈灾的费用，而宋代的规定是，民间按正税的5％作为社仓或义仓的费用[16]，进一步使得义仓或社仓的来源有了保证，也使其成为当时纳税人的基本负担之一。元代“河间保定二路饥，发义仓粮赈之，仍免今岁田租”[17]。“元立义仓于乡社，又置常平于路府，使饥不损民，丰不伤农，粟直不低昂，而民无菜色，可谓善法汉唐者矣”。因为这是“救荒之良法”。因此，可以说元代的常平仓和义仓与汉唐一脉相承。元代由政府掌握的常平仓和义仓的具体情况，由《元史·食货志》记载知：
今考其制，常平仓世祖至元六年（1269年）始立。其法：丰年米贱，官为増价籴之；歉年米贵，官为减价粜之。于是八年以和籴粮及诸河仓所拨粮贮焉。二十三年定铁法，又以铁课籴粮充焉。义仓亦至元六年始立。其法：社置一仓，以社长主之，丰年毎亲丁纳粟五斗，驱丁二斗，无粟聴纳杂色，歉年就给社民。于是二十一年新城县水，二十九年东平等处饥，皆于义仓赈之。皇庆二年（1313年），复申其令”。[18]
明代时，人们依然认为“预备义仓，本以振貧民”[19]，这种认识是对隋唐以来义仓内涵本质的总结。清代在官府继续维持义仓和社仓的同时，民间个体义仓也有了一定程度的发展。不过，就清代义仓和社仓来说，逐渐使二者之间也有了一定的差异，正如乾隆（1736—1795年）年间方观承在奏文中所指出的：
义仓与社仓同为积贮，但社仓例惟借种，义仓则借与赈兼行，而尤重在赈。设仓宜在乡不宜在城，积谷宜在民不宜在官。秋获告丰，劝导输纳，岁终将谷数奏明，不必开具管收除在。则其数不在官，法可行久。[20]
我们从这奏文中可知，义仓主要设在城镇，其支配权在官府；社仓主要是为了给缺粮的播种者提供粮种，以保证夏粮和秋粮的丰收，而义仓除了社仓的功能外，而最重要的功能是赈灾。社仓和义仓之间是有明显分工的。但是，在一些时候，社仓和义仓之间似乎是没有差别的，这要特别加以注意。
实际上，在隋唐义仓实行之前，封建政府就已经有类似的举措进行社会救济与资源配置，以体现国家在经济生活中的职能。早在南朝南齐永明五年（487）九月丙午诏：“京师及四方出钱亿万，籴米谷丝绵之属，其和价以优黔首”。[21]《册府元龟》在记此诏之实施情况时如此说：
南齐永明中，天下米谷布帛贱，武帝欲置常平仓市积为储。六年，下诏兼尚书右丞李珪之等参议，出上库钱五千万于京师市米，买丝、绵、绫、绢、布；扬州出钱千九百一十万，南徐州三百万，各于郡所市籴；南豫州二百万，市丝、绵、绫、绢、布、米、菽、麦；江州五百万，市米、胡麻；荆州五百万，郢州三百万，皆市绢、绵、布、米、大小豆、大麦、胡麻，荆州米兼粳粟；湖州二百万，市米、布、蜡；司州二百五十万，西豫州二百五十万，南兖州二百五十万，雍州五百万，皆市绢、绵、布、米；南兖州兼大麦、大豆，使台传并于所在市易。[22]
说明永明五年、六年，政府正通过设常平仓，购进大量的米谷与布帛。
总之，义仓自隋代出现后直到清代，一直受到各级政府的重视，由开始出现时的民间赈灾自救的形式，逐渐成为由官府控制和运作的一种经济组织，尽管在实际运行中多有官员中饱私囊、运作效率比较低、经费挪用等情况，但是义仓或社仓在开展赈灾自救方面发挥的作用无论如何是难能抹杀的，其反映了政府在经济方面的重要职能之一。应该说，“二月卖新丝，五月粜新谷；医得眼前疮，剜却心头肉”[23]这样的农村高利贷资本的盘剥，在我国封建社会是比较普遍的，而义仓或社仓对于这样的高利贷资本的盘剥应该是有所缓解功能的。这是我们对于封建社会社仓或义仓给予积极评价的主要依据，也是政府不遗余力对其给予关注并多次亲自经营的重要原因之一。
注释：
[1] 《史记》卷30《平准书》。
[2] 参见史志宏《清代户部银库收支和库存统计》，第29－30页，福建人民出版社2008年版。这一方面的具体资料情况，可参考《政治官报》（台湾）文海出版社一九六五年影印本。
[3] 《唐六典》卷20《常平署》。
[4] 《隋书》卷24《食货志》。
[5]《隋书》卷46《长孙平传》。
[6] 《隋书》卷24《食货志》。
[7] 《隋书》卷46《长孙平传》。
[8]《贞观政要》卷8《辩兴亡》，第256页，上海古籍出版社1978年版。
[9] 《隋书》卷24《食货志》。
[10] 《隋书》卷24《食货志》。
[11] 《隋书》卷24《食货志》。
[12] 《旧唐书》卷2《太宗纪》上。
[13] 《旧唐书》卷4《高宗纪》上。
[14] 《旧唐书》卷14《宪宗纪》上。
[15] 《宋史》卷35《孝宗纪》三；《宋史》卷43《理宗纪》三。
[16] 《明史》卷214《靳学颜传》：“唐义仓之开，毎岁自王公以下皆有入；宋则准民间正税之数取二十分之一以为社”。
[17] 《元史》卷15《世祖纪》。
[18] 《元史》卷98《食货志·常平义仓》。
[19] 《明史》卷164《张昭传》。
[20] 《清史稿》卷324《方观承传》。
[21] 《南齐书》卷3《武帝纪》
[22] 《册府元龟》卷502《邦计·平籴》。
[23] 聂夷中：《伤田家》，见《全唐诗》卷636。
