古代中国有着丰富的福利、救济制度和惯例，这些制度和惯例构成中国传统法律文化的一个重要方面。在我看来，中国古代国家管理或行政的主要特征之一，就是"为民父母行政"。在社会福利方面所体现的国家与百姓的关系或官民关系，就典型地体现了"为民父母行政"的特征。因此，有必要特别探讨中国古代社会福利和救济制度惯例，以期进一步揭示中国传统政治哲学的本质和精神。
中国古代的福利救济制度及惯例，一般说来应包括两个方面。一方面是在天灾人祸之后的特殊时间对百姓进行救济，即今日所说的救灾减害方面的制度与行政；另一方面是平常时期对人民中鳏寡孤独、老病残疾等成员进行福利救助，包括开办养济院收养老人、收养和救助孤儿、开办药局助民疗疾，设广惠仓等专项福利粮储，遣使发放救济物品和慰问贫弱孤寡等等。在本文里我只想探讨后一方面的制度惯例及行政活动。关于前一方面即"备荒赈灾"方面的制度和行政以后再专文讨论。
一、先秦时代的福利救济制度
《周礼·地官司徒》中的"保息"政策，可能是中国最早的社会福利政策。"以保息六养万民：一曰慈幼，二曰养老，三曰振穷，四曰恤贫，五曰宽疾，六曰安富。"这六条政策，前两条是关于国家扶助人民养老长幼的，第三条是关于国家救济鳏寡孤独的（此四者谓之"穷"），第四条是关于国家扶贫济困的，第五条是关于国家宽惠残疾人的（免减力役），第六条是关于国家对富民不苛取（不专取其力其财）。这六条，除最后一条外，全部是平常时期经常性的社会福利救济事务，是国家福利救济行政的主要方面，至今犹然。另外，《周礼》还有"乡里之委积，以恤民之熺阨（困乏不给者），门关之委积，以养老孤"的制度，据说当时曾设"遗人"一官专掌这种社会福利储蓄的保管及发放事宜。
《礼记》的记载也可能间接反映了周代福利行政之制度或惯例。关于社会福利型养老之制，周代似乎非常周密。在生活方面，"五十异粮，六十宿肉，七十贰膳，八十常珍，九十饮食不离寝，膳饮从于游"；"六十非肉不饱，七十非帛不暖，八十非人不暖"。在力役和侍养方面，"五十不从力政（征），六十不与服戎。……八十者，一子不从政；九十者，其家不从政。"这就是说，政府颁给粮、肉、布帛以助人养老，免征其子孙力役以便侍养老人。关于孤寡废疾者的济养，周代也有规定，《礼记》谓"废疾非人不养者，一人不从征"，"少而无父者谓之孤，老而无子者谓之独，老而无妻者谓之矜（鳏），老而无夫者谓之寡，此四者，天民之穷而无告者也，皆有常饩（经济救济）。瘖、聋、跛、躃、断者，侏儒，各以其器食之。" 就是政府帮助残疾人各凭其器官尚有之余能谋生。《汉书·食货志》谓周代有"七十以上，上所养也，十岁以下，上所长也"的制度，可能正是从《礼记》的上述记载中总结而来的。这些记载，有的也许是周时的实际制度，有的也许仅仅是汉人的理想，但都实实在在地影响了此后历代的社会福利制度。
春秋战国时期的福利行政，史料极少。《管子·入国》所记也许反映了管仲相齐时所实行的社会福利行政制度。管仲实行过所谓"九惠之教"："一曰老老，二曰慈幼，三曰恤孤，四曰养疾，五曰合独，六曰问疾，七曰通穷，八曰振困，九曰接绝。"凡国都皆设有"掌老"、"掌幼"、"掌孤"、"掌养疾"、"掌媒"、"掌病"、"通穷"等专官，具体负责救济事宜。其具体做法是：对于老者，"年七十以上，一子无征；三月有馈肉。八十以上，二子无征，月有馈肉。九十以上，尽家无征，日有酒肉，死，上共（与）棺。"掌老官要经常"劝子弟精膳食，问（老人）所欲，求所嗜。"对于幼者，助民养之，使民不以养子为累。"三幼者，无妇征；四幼者，尽家无征；五幼，（官）又予之葆（保姆），受二人之食，能事而后止。"对于孤幼无父母者。"属之其乡党、知识、故人。养一孤者，一子无征；养二孤者，二子无征；养三孤者，尽家无征。掌孤（官必须）数行问之，必知其饮食饥寒，身之膌胜（？）而哀怜之。"对于疾者，包括聋盲喑哑躃跛偏枯等等，"上收而养之（于）疾官，而衣食之，殊身而后止。"对于鳏夫寡妇，由掌媒官"取鳏寡而合和之，予田宅而家室之，三年然后事之（征役）。"这是由官府做媒帮助鳏寡之人结婚组家。对于病者，"人有病，掌病以上令（奉君令）问之。九十以上（每）日一问，八十以上二日一问，七十以上三日一问。"这可能仅仅对士人。一般百姓则待遇稍低，"众庶（病者），五日一问。"若特别严重的疾病，"疾甚者以告（上报君主）"。掌病官的职责是经常"行于国中，以问病为事。"此外，对于"穷夫妇无居处"、"穷宾客绝粮食"者，责令所在乡党报告官府，"以闻者有赏，不以闻者有罚"。这些做法，如果当时真的成为制度，实在可以说是世界上最早的完备的福利救济制度。但即使不是这样，它对后世的影响也是不可低估的。
二、汉代的福利救济行政
汉代福利行政制度比较完备。首先，是经养性的尊养高年老人，赏赐粟帛钱酒等等。这种活动既有教化示范性质，也有对老龄人的福利救济性质。这一点我从前专文讨论过。其次是关于老人免税役和助侍养问题。"文帝礼高年，九十者一子不事，八十者二算不事。"武帝建元元年（前140年），"令民年八十（者）复二算，九十复甲卒。"文武二帝所定"复二算"或"二算不事"，是指免除八十以上老人之家二人之算赋（人头税）；复甲卒，大概是免除九十以上老人之家的戍卒之役。武帝建元四年（前137年），又诏："民年九十以上，已有受鬻法。（今）为复子若孙，令得身帅妻妾遂其供养之事。"这可能是在免戍役之外再免其子孙一切杂役，以便侍养。第三，关于救济鳏寡孤独，两汉各帝几乎每二三年便举行一次全国性的赏赐衣食活动，几成惯例，仅《汉书》记载从文帝到成帝就共有30余次普遍济赐救助活动，皆为全国性。如文帝十三年（前167年），赐天下孤寡布帛絮，又"出帛十万匹以赈贫民。"武帝元狩元年（前122年），诏曰："朕哀夫老眊孤寡鳏独或匮于衣食，甚怜愍焉。其遣谒者巡行天下，存问致赐。"此次赐鳏寡孤独者帛每人二匹，絮每人三斤，并令"县乡即赐，勿赘聚"，就是要送救济上门，不要烦累百姓集中领取。宣帝地节三年（前67年），又诏普赐天下"鳏寡孤独高年贫困之民"；成帝建始元年（前32年）。"赐鳏寡孤独钱帛各有差。"第四，汉代首创常平仓制度，这是中国福利救济事业史上的一大创举，对后世影响甚大。这我将专门讨论，本文暂搁置。
三、南北朝时期的福利救济制度
北朝时期的养贫济弱制度，北魏北周可为代表。北魏文成帝和平四年（463年），"诏赐京师之民，年七十以上太官厨食，以终其身。"这大概是规定七十以上老人终身享受"太官厨"的肉食赏赐。宫庭的厨房为京师所有七十以上老人做饭，说明当时大乱之后，高年老人极少。孝文帝太和十年（486年），孝文帝下令立"三长制"（邻长、里长、党长），三长除了管理邻、里、党等基层单位秩序外，还要负责福利工作："孤独癃老笃疾贫穷不能自存者，三长内迭养食之。"迭养，大概是说轮流负责供应衣食，也可能是三长轮流将孤寡老人接到家中赡养。为了便于子孙侍养老人，"民年八十以上，听一子不从役。"北周时，仿行《周礼》，亦规定："其人有年八十者，一子不从役；百年者，家不从役；废疾非人不养者，一人不从役。"北周时还经常遣使周行全国，赈赐或慰问孤寡老疾。孝闵帝元年（557年），遣大使察风俗；帝亲定其调查察访的内容之一是"鳏寡孤独，不为有司所恤暨黎庶衣食丰约，赋役繁省，灾厉所兴，水旱之处"，"并宜具闻"。又令使者随时救济，"若有民年八十以上，所在就加礼饩。"武帝建德五年（576年），又遣使"问民恤隐"，并进行福利救济，"其鳏寡孤独，实可哀矜，亦宜赈给，务使周赡。" 南朝时期，赈恤高年鳏寡、幼孤、六疾不能自存者，成为常例。每逢即位、改元、立储、灾害，均有此举。宋武帝永初元年（420年），"诏赐鳏寡孤独不能自存者，人谷五斛。文帝元嘉四年（427年），京师疾疫，遣使存问，给医药；死者若无家属，给以棺器。"孝武帝大明元年（457年），改元大赦，"赐高年孤疾粟帛各有差。"又以京师雨水，赐穷民樵米。又以京邑疫疾，赐给医药。齐武帝永明十年（492年），诏"孤老六疾，人谷五斛"；和帝中兴元年（501年），赐鳏寡孤独不能自存者谷，人五斛。梁时，除了这类普遍救济以外，梁武帝还始创"孤独园"于京师。普通二年（521年），梁武帝诏"凡民有单老孤稚不能自存（者），主者郡县咸加收养，赡给衣食，每令周足，以终其身。又于京师置孤独园，孤幼有归，华发不匮，若加年命，厚加料理。"这是中国历史上最早的官办福利院，其所收养者可能仅是单老无子女者及孤儿。当然梁武此举，是因其笃信佛教而图立善事之故。
四、唐代的福利救济制度
唐代的福利事业比较发达，但其福利行政制度的具体史料传世的并不多。唐代的福利行政，除沿用前代已有的各种具体做法外，尚有四点值得注意。这四点都颇有创意。
一是孤寡老疾的经常性济养。唐令规定："诸鳏寡孤独贫穷老疾不能自存者，令近亲收养。若无近亲，付乡里安恤。"
二是关于出门旅行人在途疾病的救助。唐令规定："如在路有疾患不能自救者，当界官司收付村坊安养，仍加医疗，并勘问所由，具注贯属，患损之日，移送前所。"这一规定为前代所无。客旅者患病或受伤之地，该地官司负有救助治疗责任，并要在问清身分病伤之因后将病旅者移送给下一地段官司。
三是侍丁养老之制，唐代进一步完善。"男子七十五以上，妇人七十以上，中男一人为侍。八十以上令式从事（依有关法令办理）"，"诸年八十及笃疾，给侍一人；九十，二人；百岁，五人。"若子孙人数不够，"听取近亲"，"无近亲，外取白丁"。以非亲属之白丁，免役以养孤老，这时已不是一般意义上的"侍丁"，而是国家雇请的养老服务员。他们以为国家照料孤老为服徭役的形式了。
四是悲田养病坊的设置。佛教为救济贫病之人，恒设病坊于寺，曰养病坊。自武则天长安年间以后，"置使专知"，大约是国家设官进行管理。开元五年（717年），宰相宋璟认为悲田养病是佛教内事务，国家不应设官干预，奏请罢专使，玄宗不允。开元二十二年（734年），玄宗更令"京城乞儿，悉令病坊收养，官以本钱收利给之"，于是养病坊主要成为官办孤儿院，虽仍由寺僧操理，但经费由国家官本放贷之利息提供。会昌年间，武宗下令灭佛以后，因僧尼"尽已还俗"，而致"悲田坊无人主领"（操办），使贫病无告者之救济大成问题。于是，宰相李德裕于会昌五年底奏请，在两京及诸州"各于录事耆寿（年高者）中，拣一人有名行谨信为乡里所称者，专令勾当（主持）"。并奏请改其名为"养病坊"，去掉佛教"悲田坊"原名。为了让养病坊有稳定资金粮食来源，李德裕又奏请每坊给田五至十顷，均委观察使量（当地）贫病者多少而定。田产以充被收济者之粥食。武宗从其议，下敕行之。这时的养病坊，已与佛寺没有任何关系，完全成为官办福利机构或孤老院了。此外，唐代为向民众普及卫生知识，改善大众卫生状态，曾常向民众颁布救病医方。玄宗天宝初，曾亲撰《广济方》颁行天下，并令郡县长官"就广济方中逐要者，于大板上件录，当村坊要路榜示。"德宗贞元年间，又令编成《贞元集要广利方》五卷，颁下州府，并令"阎闾之内，咸使闻知"。唐代各州县设有医学博士及医学生，亦经常免费为贫民治病，这大概是中国最早的医疗福利制度。
五、宋代的福利救济制度
中国传统福利行政制度发展至宋代，基本完备。宋代作为社会福利救济之经常性制度的，主要有以下几方面。
第一，广惠仓制度。宋代于常平仓、义仓（社仓）之外，专设广惠仓，以为社会福利救济粮的基本储备。仁宗嘉祐二年（1057年），采纳枢密使韩琦建议，将原先例由官府出售的绝户（无子孙者）田产改为募人耕种，收租谷另置仓储存，以救济州县郭（城）内老幼贫疾不能自存者，曰广惠仓。由提点刑狱官主管之。具体规定：凡绝户之田，州县户不满万者，留租千石之田为广惠仓田；万户以上倍之，户二万留三千石田，三万留四千石田，每增一万户增留一千石田，至十万户留万石田。其余田亩，仍旧由官府出售。嘉祐四年（1059年），令广惠仓改隶司农寺，"州选官二人主出纳，每岁十月遣官验视"。关于发放救济，规定"应受米者书名于籍，自十一月始，三日一给，（每）人米一升，幼者半之，次年二月止"。这说明广惠仓无偿发放救济粮只在冬季，春夏秋三季不救济。神宗熙宁二年（1069年），常平仓粮发放制度有所改变，除少量仍无偿颁给老疾贫穷者外，其余粮储均与常平仓一样平粜，即"遇贵量减市价粜（卖出），遇贱量增市价籴（买入）"。为此，各路置提举常平广惠事务专官，一并管理二仓出纳之事。未几，王安石又力主将常平广惠两种仓储一并作为"青苗"本钱出贷于民，收什二之利息，"而常平广惠仓之法遂变而为青苗（法矣）。"不久，又令天下卖广惠仓田。哲宗时一度复广惠仓，又以章惇用事，复罢之，卖田如旧法。至此，广惠仓结束。
第二，福田院及居养院的设置。宋初，京师即置东西两个福田院，以救济"老疾孤穷丐者"，初仅接济几十人。到英宗时，增置南北两个福田院，东西两院亦扩大屋舍面积，至此有四个福田院，每日可以同时接济三百人。其办院经费，起初是以内藏钱五百万给之，后又用"泗州施利钱"（大概是指泗州商港码头官设货栈即僦舍的租金或存储中转费）给之，增至八百万。或者是从全国各地的"僦舍钱"即官设商舍货栈收入中拨划一部分为福田院经费。所以，英宗曾诏"州县长吏遇大雨雪，蠲僦舍钱三日，岁毋过九日，著为令"，这大概是因福田院经费充足时而适当减少征收以作为对商贾的优惠。神宗熙宁二年（1069年），京师雪寒，诏："老幼贫疾无依（而）丐者，听于四福田院额补给钱收养，至春稍暖则止。这表明各个福田院救济对象有名额限制，或有名册，并非随人发放。
第三，关于居养院、安济坊的设置。徽宗崇宁初，蔡京当政，始令全国各州县置居养院，安济坊。后又令"诸城、砦、镇、市户及千以上有知监者"，依各州县例增置居养院安济坊。居养院收容残疾无家可归者及孤儿，"道路遇寒僵仆之人及无衣丐者，许送近便居养院，以钱米救济。孤贫小儿可教者，令入小学就读。"免学费，官为制衣（用常平仓利息钱）。凡弃婴，雇人乳养。听寺观收养孤儿为童行（预备当和尚的养童。）安济坊大约是依寺庙而立的医院兼疗养院，"募僧主之，为贫病无力求医者治病并收住养疗。为鼓励僧医，规定"三年医愈千人，赐紫衣，祠部（度）牒各一道。"为了对僧医考绩，"（就）医者人给手历，以书所治痊失，岁终考其数为殿最。"这是中国最早的病历制度。居养院、安济坊的钱粮经费，来自常平仓利息钱米，"厚至（从前福田院赈济粮额的）数倍。"又"差官卒充使令，置火头（饮事）具饮膳，给以衲衣絮被。州县奉行过当，或具帷帐，雇乳母，女使，糜费无艺，不免率敛，贫者乐而富者扰矣。"这么高标准的养老院或孤儿院，有炊事员，保姆、乳母、男勤杂工，又设食堂，发放衣被，设床帐，难怪经费不足要率敛于民了。《宋书·食货志》对这种优遇既感惊讶，则说明从前京师福田院只供应米豆或只有大桶施粥之类，并无饭堂，房舍，则仅供被救济者临时避寒过冬，无有床帐之设，亦无服务人员。徽宗宣和二年（1120年），诏"居养（院），安济（坊），漏泽（园）可参考元丰旧法，裁立中制，应居养人日给粳米或粟米一升，钱十文省，十一月至正月加柴炭，（日每人）五文省，小儿减半。安济坊钱米依居养（院）法，医药如旧制。"这大概是有鉴于各地办居养院、安济坊标准太高花费太过而下令裁减救济钱米标准。"参考元丰旧法，裁立中制，"说明是按元丰年间所定的较低救济标准，制定一个新的中等标准（低于现标准）。这是不是说元丰年间即有了居养院、安济坊之设置？南宋时期，仍行居养、安济之制，"若丐者育之于居养院，其病也，疗之于安济坊；其死也，葬之于漏泽园。岁以为常。"
第四，宋代的一般官方济贫施舍制度。不管广惠仓存或废，宋代的一般救济制度一直存在。"凡鳏寡孤独癃老疾废贫乏不能自存应居养者，以户绝屋居之；无（户绝屋），则居以官室，以户绝财产充其费，不限月,依乞丐法给米豆。不足，则给以常平（仓）息钱。"这是在全国各地普遍实行的一般济贫救弱之办法。所谓"乞丐法"大概是对老孤贫乞者发救济的专门法规。这时无论是以户绝屋还是以官屋把贫丐者集到一起居住救济，有固定官费供给，又不限一年居住救济几个月（可能常年救济），这是典型的官办福利院。或许这就是各地方的居养院，安济坊？至于施舍乞丐之法（"乞丐法"），大约是"诸老疾自十一月一日（起），州给米豆，至次年三月终（止）。"（熙宁九年，从韩绛议，改为次年二月终止。）前述广惠仓施舍即采此法。撤广惠仓后施舍乞丐可能仍是依此法。
第五，漏泽园与丧葬救济。真宗天禧年间（1017－1021年），即"于京城近郊佛寺买地，以瘗（埋葬）死之无主者。"官府拨给棺钱，"-棺给钱六百，幼者半之。"后不复给，"死者暴露于道"。仁宗嘉祐末（1062年前后），复诏给拨此款。神宗时，又诏："开封府界僧寺旅寄棺柩，贫不能葬，令畿县各度官（有）不毛（之）地三五顷，听人安厝，命僧主之。葬及三千人以上，（许主其事之寺院）度僧一人，（连办）三年与紫衣（官颁紫衣给寺主为奖赏）；有紫衣（者），与师号（官命僧人法师之类荣号为奖赏），更使领事（领葬事？）三年，愿复领者听之。"徽宗崇宁三年（1104年），蔡京建议在全国推广此制，曰漏泽园，各州县均设，后又命城、砦、镇、市满千户以上并设有知监（主官）者均按州县例设漏泽园，各"置籍"即设登记簿册。又令"瘗人并深三尺毋令暴露，监司巡历检察"，可能专设了管理居养、安济、漏泽事务的专官。南宋时，仍行以漏泽园葬死而无主者之例，"岁以为常"。
第六，医疗卫生救济制度。除"安济坊"这种医疗福利救济形式之外，宋代还有其他医疗救济形式。仁宗时，因知云安军王端奏请由官府拨钱买药救济贫病无钱医治者，仁宗遂命颁《庆历善救方》于天下，其内容大约是关于救病医方及官府施药费办法。京师大疫时，仁宗曾命太医出宫内药品和药救民。又令太医官到各县为病民诊治授药。
六、元代的福利救济制度
元代的福利制度，首先值得注意的是济众院和养济院等福利机构的设置。世祖至元八年（1271年），始令各路设"济众院"以居贫孤疾病无告者，给药、粮、薪。至元十年（1273年），为防止官吏贪污救济粮钱，世祖特令"凡粮薪并敕公厅给散，"以便众目监督。至元十九年（1282年），世祖又令各路"每年创立养济院一所。有官房者就用官房，无者官为起盖。专一收养上项穷民（上项提及鳏寡孤独老弱残疾不能自养者）。仍委本处正官一员主管。应收养而不收养，不应收养而收养，仰御史台按察司计点究治。"元律规定，凡无有服亲属侍养者听入养济院。若有服内亲属而不收养老孤，听其入养济院，则罚该等亲属，"重议其罪"。但"亲族亦贫不能自给者，许养济院收录。" 其次值得注意的是农村村社的助耕济弱制度。元代定制五十户立一村，"本社内遇有病患凶丧之家不能种嵵者，仰令社众各（自）备粮饭器具，并力耕种助治收刈，依时办集，无致荒废。其养蚕者亦如之。"这是一种极特殊的济弱福利之制，即强令社员合力共帮穷困之家。
第三，元代开设了"惠民药局"。太宗九年（1237年），即于燕京等十路置惠民药局，以太医等主管，给官银为本钱。"凡局皆以各路正官提调，所设良医，上路二名，下路州府各一名。"其钞本"验（各路）民户多寡以为等差"。药局大概以官本放贷，"月营子钱（利息），以备药物，……以疗贫民。" 第四，元代其他福利行政。元代各帝常有对"鳏寡孤独老弱残疾不能自存者"令所在官司"于官仓内优加赈恤"、"支粮养济"、"给中统钞"、"时加存间毋致失所"、"病者给医药"等等诏令。至元二十年（1283年），世祖又"令给京师南城孤老衣粮房舍"。二十八年（1291年），"给寡妇冬夏衣"；二十九年（1292年），"给贫子柴薪，日五斤"。成宗大德三年（1299年），诏凡遇皇帝生辰，孤寡者"人给中统钞二贯，永为定例。"大德六年（1302年）又令给孤寡而死者棺木钱以助收葬。
七、明清的福利救济制度
明初仿宋制，设养济院收孤苦无靠者，按月发口粮。《明律·户律·户役》规定：凡鳏寡孤独及笃废之人，贫穷无亲属依倚，不能自存，所在官司应收养而不收养者，杖六十。这是正律中首次纳入社会救济保障条款。后来又有"建官舍以处流民，给粮以收弃婴"之举。"养济院穷民各注籍，"无籍者收养于佛寺。又设漏泽园葬贫民，天下府州县亦设义冢。其具体实施办法，明志无记载，估计与宋元之制大致相同。明代各帝亦常下诏普遍施济天下鳏寡孤独老病残病之人，亦有惯例。
清代的福利制度，主要见于《户部则例》和《大清律例》。除灾荒救济，八旗绿营老弱兵丁救济外，值得注意者有四点。一是高龄老人养赡，清制规定，"耆民年至九十以上，地方官不时存问。其或鳏寡无子及子孙贫不能养赡者，督抚以至州县公同设法恤养。或奏闻（皇帝）动用钱粮，令沾实惠。"二是设栖流所，收养流浪贫民。"京师五城每城各设栖流所收养贫民，凡外来无依及贫卧街坊者，该坊总甲报官收入，该司坊官按名登记循环簿。每名日给小米壹仓升，煤炭油菜制钱壹拾伍文。隆冬无棉衣者，给粗布棉袄一件。每所各募本城诚实民人一名月给工食钱五钱，责令看管房屋，照料所在流民。若流民患病，报官拨医调治。有在所（中）病故及沿途卧毙者，通令报官掩埋，官给棺木，每口银价八钱。"《大清律》关于地方官吏"收养孤老"责任督察之律文与《明律》完全相同，但增加了规定得更详细的"例"数条。三是孝子节妇贫苦者救济，清制规定："直省地方孝子节妇有实系贫苦，不能自存者，地方官核实，取具邻族甘结，加具印结，详报该上司，于存公项下按月酌给口粮银两，按年报部核销。"四是贫穷读书人的救济，清制规定："直省在学生员有寒苦不能自赡者，责成该教官确查造册，册内分极贫、次贫，于学政按临日投递。该学政据册核实，动支学租银两，于三日内逐名面赈，毋令遗（漏）滥（发）。"这后两种救济制度极其具有清代的时代特色：科举制走进荒谬境地，白首童生比比皆是，贫病不堪者甚多；旌奖孝悌节烈之制也走向绝境，虽有旌表而贫苦无靠者也比比皆是。朝廷格外奖劝人民走的两条路，常让人民陷入困绝之境。因此朝廷不得不专为此两种"难民"特设救济办法。
结论：中国传统福利救济制度的特征和精神中国传统的福利救济制度及其惯例，把它放到中国文化传统的大背景中加以考察，并与近代以来的社会福利制度相比较，有三大特色。这三大特色又共同体现了我们民族文化三大精神。
从本文的前述考察，我们可以看到，中国传统的福利救济制度有以下三大特色：
第一，从福利救济的内容来看，中国古代的福利救济是全方位的，几乎是无所不包的。我们看到，古代的福利救济，既有天灾人祸后非常时期的救济，也有平常时期的福利和救济。仅在平常时期的福利或救济中，就有着丰富的内容，包括生老病死苦各种情况下的福利或救济。关于"生"，以西周时代的"取鳏寡而和合之"的捉合婚姻制度及管仲相齐时实行的通过免劳役、给保姆等奖助方式鼓励人民生养子女的制度为代表。关于"老"，以西周和汉代通过经常性的减免赋税、进行物质赏赐（或固定供应）以保证高龄老人衣食无忧及通过免除子孙劳役以保证老人有所侍养的制度或惯例为代表。关于"病"，从周代的"以问病为事"的"掌病"官开始，到唐代的地方官司收救"在路有疾患者"的制度及养病坊的设置，直到宋元时代及以后的"安济坊"、"惠民药局"，都是官办的医疗性救济事业。关于"死"，以宋代的"漏泽园"式的丧葬救济制度为代表。关于"苦"，即对于前面的四种情形以外的场合的穷困的救济，历代的制度和惯例更是丰富多彩。如周代对鳏寡孤独四种"天民之穷而无告者"的"常饩"或经常救济，如南朝梁的"孤独园"到明清时代的"养济院"、"栖流所"，都是对人民生活穷困者的救济。除此五者之外，甚至还包括助学救济，如宋代"收孤贫小儿可教者，令入小学就读"并给衣食的制度及清代的赈济"在学贫苦生员"的制度。总而言之，这些救济包括了人生的各个方面、各种情况，全面而周到。
第二，从福利救济的方式来看，中国古代实行的福利或救济的方式途径是多样化的。直接用于福利和救济的手段包括：赏赐或发放生活必需品，提供栖身之所，提供生产工具或资料，给残疾人提供工作机会，提供劳动力帮助耕作，提供侍丁或保姆服务，减免赋税，减免徭役，售卖平价或低价粮食，发放药品和医疗指导书籍，提供免费医疗，提供丧葬费或服务，免除学费，提供旅行帮助，捉合鳏寡成婚……等等。这几乎包括了我们现在所能想到的所有福利或救济方式。
第三，从福利或救济所需资源的来源看，中国古代社会福利救济奉行通过单项或特项收入以解决福利经费的原则。用今天的话说，多数是特收特支。从西周到明清，没有看到政府在全国性年度赋税计划中专列常规性用于救济的赋税项目，也没有真正的长期稳定的这类税种被执行，没有看到政府在这一目的上有真正的常规性开支预算。用于福利救济的钱物，要么来自临时动用皇室经费或国库一般库存（如北魏的"太官厨食"七十以上老人，如宋代动用"内藏钱"供给"福田院"），要么开列专项税收（如西周的"乡里门关之委积"），要么特设官办产业或放贷或流通服务（如历代的"常平仓"、"广惠仓"进行的流通调控，如唐代以"官本收利"供给"养病坊"），要么挪用政府的专项收费（如宋代以"泗洲僦舍钱"供给"福田院"），要么直接取自富民（如北魏的"三长内迭养食""孤独癃老笃疾贫不能自存"之人），要么接收使用无主财产（如宋代以绝户者田产充"广惠仓"救济）。这些特收特支的做法，与小农经济的特征紧密联系在一起。既有临时性"损有余补不足"的小农"均平"原则的体现，又有"以民养民"不减君国利益的考虑在内。
从上述三大特色，我们稍加分析，还可以发现，中国古代的福利救济制度和惯例有以下三大精神。
第一，家长制精神。中国古代的福利救济制度，充满家长"父慈母爱"般的养育和保护卑幼的精神。这主要体现在福利和救济的全面和丰富性上。生育、婚姻、衣食、居处、就学、生产、医疗、丧葬、旅行……，百姓生活的每个方面，只要确有困难，均可由国家父亲般地提供救助。衣食住行、生老病死，国家或君主都要"为民父母行政"地考虑到。在资助方式上从提供衣食住所，到提供医药药方，到提供侍丁保姆，到减免税役，提供丧葬帮助，几乎是所有手段都用上了。国家之所以如此全面、细致地为百姓提供这些救助，常常并非出自真正的社会整体利益和人道主义考虑，更多地出于要证明自己的政治合法性。只有能如此保养百姓的君主和政权，才可以说是"有道"，才是王道仁政，才能"得人心者得天下"。否则就是孟子所说的"率兽而食人"，就不配为民父母，就丧失了道义上的合法性。《汉书·食货志》说周代的福利原则是"七十以上，上所长也；十岁以下，上所养也"，这多少贯穿了中国传统社会。这一原则实际上是说：赡养高年老人，抚养幼弱儿童，是国家或君主作为家或家长的责任，是"以天下为一家，以中国为一人"的政治哲学所要求的。
第二，以福利救济贯彻或体现道德教化。我们看到，中国古代的福利救济有浓厚的形式主义性质，似乎主要是做出来给人看的。这样做就是为了道德教化的宣传。这主要体现在两个方面。一是只注意对社会上显而易见的鳏寡孤独残疾等典型的弱势成员的象征性救助，而不注意平常对社会上潜在的人数众多的一般贫困百姓的救助和辅导。国家的重点放在"装腔作势"上，放在表演上。如"孤独园"、"养病坊"等就是此种"形象工程"，宋代的"奉行过当"铺张浪费的雇乳母、女使，设帷帐的"居养院"更是其典型代表。这样做的目的就是要给老百姓一种非常好的有周到保障的错觉，要通过这种华而不实的反差感召人民感激皇帝和国家。二是通过对老人的定期或不定期赏赐、供给，表现国家或君主"敬老爱老"、"敬耆德"、"礼高年"的道德政治形象。在福利救济中，对老人的供给占了非常大的成分，几乎一直是重头戏。其实，偶尔或定期赏赐布帛、酒肉，并不能真的解决老人的经常生活来源问题，主要起了一种精神安慰作用和政治宣传作用。特别是，通过给老人的子孙免劳役的形式解决老人赡养问题，甚至用国家选派侍丁来养老，这明显把养老事宜当成了国家政治或官方公务了。但事实上，在特重孝道且家长有绝对权威的古代中国，老人的赡养其实并没有成为社会问题，从来就没有真正形成疏弃老人的急迫社会问题。真正构成社会问题的是绝大多数社会成员的贫困化问题，国家并不很关心。
第三，福利和救济事务过分国家化政治化，排斥社会。中国古代的福利和救济事业，我没有将其称之为社会福利和社会救济。这主要是因为它有着过于强烈的国家行政属性。一方面，国家并没有把弱势群体的福利和救济问题当作社会问题来解决，并不认识这些问题作为社会问题时的特有属性和规律，只是当成一个"为民父母行政"格局下的"安抚子民"、"哺育百姓"的行政问题，或当成一种放大了的"家政"问题；国家或君主不用社会观念去分析和观察弱势群体和贫困化问题，他们心目中是有家族无社会、有国家无社会。在解决扶贫助困问题时，也没有采取整体解决社会问题的构思，没有从社会的共同生存机制、公平机制和自我完善机制、收入再分配机制的建立和健全的角度去考虑救济问题。另一方面，没有社会力量参与，也不鼓励社会力量参与。如唐代起初为佛教寺庙主持的"悲田养病坊"，后被国家"置使专知"设官管理并提供经费，变成官办的"养病坊"，使宗教力量退出；宋代起初本由寺僧主持的帮助赤贫者安葬的事业，官府插手后变成"漏泽园"，置专官，将宗教排除在外。这种不注意培养或完善社会的自我救济机制，却以插手社会已经开始的救济事业并取而代之为能事的态度，就是典型的家长式的国家万能观念的体现。这种态度施行于国家生活，结果就是使本来就不发达的软弱的社会更加软骨化，使得人民更加不得不一切都指望国家、依赖国家，把一切都寄托于国家的施舍。
