内容摘要：漕运、盐政和河工是清代江南地区行政事务中的重中之重、核心所在。陶澍通过个人的努力，在很大程度上扭转了江南地区的社会经济弊病，在一定程度上延缓了江南地区的衰退。从总体上看，陶澍的所作所为，值得肯定。
关键词：陶澍；江南；三大政；改革
作者简介：倪玉平（1975年11月—），湖北汉川人，北京师范大学历史学院副教授。
基金项目：本项目系国家社会科学基金资助项目《清朝嘉道财政与社会》（项目编号：06CZS012）的阶段性成果。
Title: Tao Shu and the “Three Important Government Affairs of the Southeast” in the Qing Dynasty.
Abstract: Grain Transport, Salt and River Administration Systems were named “Three Important Government Affairs of the Southeast” in the Qing Dynasty. As a famous intellectual in Daoguang Period, Tao Shu carried out a series reforms and achieved great success.
陶澍字子霖，号云汀，湖南安化人，生于清乾隆四十三年（1779年），卒于道光十九年（1839年）。陶澍于道光三年出任安徽巡抚，五年调江苏巡抚，十年升任两江总督直至病逝，长期主政江南地区，是道光时期的著名封疆大吏。“东南三大政，曰漕，曰盐，曰河”[1]。漕运、盐政和河工是清代江南地区行政事务中的重中之重、核心所在,本文即欲对陶澍在“东南三大政”方面的所作所为，做一简单梳理，以期有裨于对陶澍和道光时期政局的认识。
一、整顿漕务与试办清代首次海运
唐宋以来，国家经济重心南移，南粮北运是历代统治者最关心的问题。清承明制，每年额征漕粮400万石，在国家财政中占重要位置。清前中期漕运体制较为完备严密，尤其是康雍之世，大力整顿，漕政较明代为之一新，廉谨之风持续数十年。但嘉道时期，随着吏治的腐败，漕粮起运交仓粮额日减，质量下降。这种漕政的败坏，与当时的社会统治弊政直接相关，恰如有的学者所言：“漕运危机是这个世纪最初几十年公共职能普遍崩溃的一个方面”。[2]
面对这一问题，陶澍毫不避让，大刀阔斧加以改正。当他还系安徽藩司时，即曾改革部分山区的漕弊。太平、宁国、旌德三县不通水路，其漕米例由民折官办。陶澍为了防止借垫，引起积弊，乃奏请仿江苏嘉定等县例子，即以道光四年为始，每年按附近地方时价，于司库正项内领银采买，支给运脚。以十一月为限，按数起征，次年二月征完还款。[3]于是安徽漕运之弊得以革除。
及陶澍调任江苏，又对江苏的漕务大加整顿。江苏漕弊大抵在征收时人民每苦浮收，而州县又患刁抗。陶澍的整顿办法，首先便是禁止浮收，禁止帮船加索津贴，并设法调剂旗丁。按例，帮船重运可例带土宜150担，回空可带84担，陶澍奏准每船重空二运各可添带，以资贴补。再次为节省人员，以往为催重趱空，设有漕委各员，但沿途星罗棋布，人数太多，难免需索，为丁船之累。陶澍按例酌委，不予多派，以杜滋扰。[4]对于生监之包漕，陶澍深知“积弊已深，人繁势众，一经整顿，群然觖望，大则纠众闹漕，小则造谣兴谤，而京控之案必且纠纷更多”，但他还是不避嫌怨，一面严禁衿棍包漕，粮户大小一例兑收，一面通饬各州县严革蠹书，不许入仓，如敢仍前纵恣，立即提省究办；如遇控告漕案，必须先查明其是否为粮户，有无抗欠，方可酌量准理；或有漕而米未交清，当饬令完漕，再予审办；集审时或原告避匿，或不候讯结，无论审虚应办，即所控不为无因，亦当治以刁讼之罪，如此使衿棍无可挟制，陋规乃革。[5]
漕粮在运输时，有两弊端颇为严重，一为漕船夹带私货，如米及木材等。按往例，江广船只可例带土宜，船旁跨木例准高宽各二尺之多，免其运费税银，然而帮丁、舵手每于例惠之外，仍复多带包揽，甚或违例于艄后拖带木植，闯关漏税。虽照例一经查出，即截留或遵例拆卸，或留丁补税。陶澍则认为：“为时已属稽迟，于漕行大为窒碍”，乃拟定江广帮船过关查验章程，其内容大致为：1、湖广船只向于九江上游田家镇、武穴等处为齐帮之所，九江关委员往彼查验粮船所带木植高度与宽度，凡已足二尺的，即会同押运厅弁及地方官将客贩木簰封固，俟粮船开行再行开封，以杜夹带。2、江西帮船于九江姑塘上游青山地方为候风之所，向由江西粮道饬丁开明货单，陆续赴关报验，应由九江关立派委员赴青山，按单查验给票放行。3、芜湖以下等关即照前关所验之单，按船迎验给票，不准一日停留，如查有例外多带及艄后拖带木植，立即核明应税银两，于印票内注明放行，不必拆卸，亦不必留丁质询，统俟帮船过竣，将何丁船只违例多带之处，汇报漕督查核，并移咨各省粮道，将应纳税银照数追齐，仍将押运员弁参处、丁舵治罪。如各关员役需索留难，亦准各省粮道上报。[6]这一章程经道光帝准照施行，于是丁舵知所儆畏，员弁各顾考成，关税不至短绌，而漕船亦无阻行程。
漕粮在运输过程中之另一弊端，为水手不法滋事，江浙帮粮船水手多雇自他省，此辈皆无藉之游民，性情犷悍，甚至习惯为非作歹，各分党羽，恃众逞强，藏匿刀械，时常互斗杀伤，劫夺行旅，运弁既虑生事端，旗丁复受挟制。沿途州县营汛各员，又因漕船行走不准停泊，即有械斗抢劫各案，只得将就了事，以免耽误漕运，以致该水手等有恃无恐。陶澍认为：“若另募良善不任盘踞，诚为拔本塞源之计。惟江浙人多懦弱，于撑驾笨重军船本非所习，且军船水手每帮多者数千，少亦不下千余人，一时恐难更换。况该水手之争夺仇杀，本为争窝而起，若换懦弱之人，必遭其鱼肉，若换强梁之人，仍然以暴易暴，转滋事端。至于防范之法，漕运则例原载有雇募时正丁取结，十船连保，户部则例亦载有头舵水手，互保具结，及各给腰牌等语；皆只可以防良懦而不足以戢凶暴。”于是提出了约束水手章程：一、严查凶器，长刀、利矛、火枪、抬枪，不准私藏。二、严置重典，劫夺杀人及仇杀等犯，从重严加治罪。三、酌宽处分。水手杀人滋事，地方官闻信查拿，认真查拿。倘敢弃船走散，另雇水手驾送，以免受挟制。[7]
当然，陶澍对漕运改革方面最大的贡献，不在除弊而在海运之试行。
道光四年冬，清江浦高家堰大堤溃决，江苏高邮、宝应至清江浦一段漕船搁浅，京畿地区的粮食供应出现严重危机。五年四月初十日，协办大学士、户部尚书英和上奏《筹漕运变通全局疏》，指出在目前的严峻形势下，解决漕运危机的唯一办法，只能是“暂雇海运，以分滞运，酌折额漕，以资治河”。五月二十九日，安徽巡抚陶澍上奏《筹议海运折子》，认为英和之议，“诚识时之要着，目前筹运之策，无逾于此”，但漕米改征折色，则会“需银而银不可得，闾阎之所骚矣”[8]，绝不可行。道光帝权衡众议，最后决定将改折之议“概予驳斥”[9]。随即，道光帝调陶澍为江苏巡抚。陶澍接调令后，由水路赶赴江苏，并视察河漕。六月二十日，他在清江浦见数万运夫挥汗如雨，加紧盘坝运米，漕运之艰难，超乎他的想象。陶澍在此拜会也是刚刚出任两江总督的琦善，两人商定，派布政使贺长龄赴上海筹备有关海运事宜[10]。
漕运事关重大，为慎重起见，七月十日，陶澍借覆勘黄茆工程之机，由华亭赴上海，与贺长龄展开细致工作，“遍历江干”，议定水脚雇值及剥兑章程。二十日，陶澍召集众船商，“与约期冬归，受兑新漕”，发布了著名的《筹办海运晓谕沙船告示》。在告示中，陶澍详细列举了海运对船主的好处：漕粮已兑，沙船不致等候；载米给价，不致赔累；任听放洋，不致掣肘；春初东风盛行，不患风涛；管运不管交，不患收米勒掯；准捎客货及前往奉天装豆饼，多有利润；奏请奖励，名利双收。他郑重承诺：“一切便宜，断不稍滋牵累”[11]。由于措置得当，“商情颇形踊跃”，陶澍很快雇得沙船一千余只，三不像船数十只，计两次可以运米150余万石。不久，上海海运总局成立，以川沙同知李景峄、苏州督粮同知俞德渊为主管，并确定前往天津的随船交米委员为邹锡淳、河库道李湘臣、泰州知州王有庆等人。
九月初二日，陶澍与琦善联合上奏《筹议苏常等处漕粮请由海运并酌定兑收章程》，其兑收章程共六条：一、沙船运送漕粮，酌给耗米；二、漕粮无故缺损，令船主赔补；三、验米交米，专派大员经理；四、海运漕粮，饬沿海水师巡防；五、海运船商，分别奖叙；六、河运漕船，酌加调剂。他们还提到，所有海运水脚费，是由贺长龄与上海的牙行船户面议而定，届期漕粮上船后，水脚费将由上海道员潘恭常当堂发给，“克扣之弊，可期杜绝”[12]。十二月初五，陶澍与琦善再次上奏，报告此次海运所需商船已经全部雇好，并坚持海运应以天津交兑为竣事，万无再运通仓之理。奏章还中提到，川沙营参将关天培，“堪以委押头船只”；京口协副将汤攀龙，“堪以委押次运船只”[13]。
“烟开岛豁黄龙远，潮满神停白马看。指点扶桑云五色，日边好路近长安”[14]。清朝历史上的首次漕粮海运，于六年二月初一正式启动。海运的第一步是沙船受兑，沙船按载米州县，分别悬挂各色旗号，州县按色斛米，先在船舱铺席片等物垫底，装米后盖稻草以收潮气；每船另装样米一桶，盖贴印花，带津备验。兑竣后，开三联执照，记载详细情况，一给船户，一发州县，一交天津受验[15]。
由于陶澍等人亲自督验，受兑活动进展顺利，日兑商船90余只，兑米量8万石左右；至二月二十一日，已兑米1,122,000余石；到三月十五日，又兑米11万余石，连前共兑米1,234,900余石[16]。如果考虑到当时的技术条件，这个速度是相当惊人的。由于船只行驶迅速，天津镇总兵克什德很快奏报，二月二十八日，苏州长洲县第13号郁同发海运沙船，已经行抵天津洋面，并于二十九日早晨，乘潮引入天津口岸。[17]郁同发的沙船入港，揭开了海运到津的序幕，此后，有关海船到津的奏报络绎不绝。所有此次海运船只，全部于六月五日以前北航。六月五日，他“亲诣海口，督饬放行”，派京口副汤攀龙“押尾前进”，并向道光帝报喜：所有应运海运漕粮，至此已“扫数斛交完竣”[18]。
纵观此次海运，从二月初一日商船受兑，到九月三十日，漕粮全部转运入通州，耗时长达8个月，却于正额“颗粒无损”；且沙船在天津交兑后，尚余米65007石，每石平均作银2.12两，由政府收买。有学者估计，清代正常年份的河运，每运米1石约需支付2石米的代价，如将河道修筑管理费计算在内，则在3石米以上，而海运漕粮“用银不及一两，用米不到二斗”[19]，考虑到此次海船运粮到津，随到随兑，更显示了它的优越性。
漕粮海运，是清代漕运制度中具有重大意义的改革，其雇用商船海运，也是一种创举。从最初议行到正式实行，海运经受了艰难的历程，但它顺应了社会经济发展的潮流，具有丰富的政治价值和经济价值。魏源在海运结束后，对此次海运做了归纳，认为它优于河运者有“四利”：“利国、利民、利官、利商”[20]；达到了“众善”的“六便”：“国便、民便、商便、官便、河便、漕便”[21]。而作为主持其事的当事人陶澍，功不可没。[22]
二、淮北票盐改革
“盐课居天下财赋四之一，两淮最巨，其弊亦最甚。”[23]在陶澍改革两淮盐政前，存在着多方面的弊端，严重损害了政府、商人与民众之间的利益分配格局，并使得纲法制度本身也难以维继。这些弊端主要体现在以下几个方面：首先是浮费开销过大，运商成本增加。其次，手续复杂，层层盘剥。其三，盐引积压滞销，资金周转不灵，盐商纷纷困乏倒闭。其四，私盐泛滥。以上诸弊的出现，必然会导致纲盐运销困难，引额壅积。嘉庆二十四年，淮北未销盐达89769引，占额销引数296982引的1/3。次年，淮南所属的湖广、江西缺销亦高达25万引，占原额的1/4。道光以来，情况也毫无好转，陶澍称，从道光元年至十年，十纲之中，“淮南商办课运止有五纲七分”，积引几至半数[24]。盐运不前，带销负担过重，又使得盐课无着。至道光十年，两淮库储全空，外欠高达4000余万两，另外1000余万两所借本息亦化为乌有。[25] 改革已经迫在眉睫。
道光十二年（1832年）二月十六日，署盐运使俞德渊遵陶澍之命，与前淮扬道邹锡淳，分路查勘淮北诸盐场及运道，并筹议设局收税章程。随后，陶澍亲自到海州，博采众论，制定票盐之制，并于同年五月初四日向道光帝具折，正式提出淮北于来年推行票盐。
为什么选择淮北而不是淮南呢？两淮共分为淮南、淮北两场，但淮南为主体。每年两淮共行纲盐169万余引，其中淮北仅30余万引；盐场23个，淮北也仅有3个。因大小不同，使得“淮南之利弊，视淮北为盛衰。其弊也，淮北最甚；其效也，淮北最速”[26]。由于陶澍在改革之初，顾虑重重，惟恐失败，造成淮南的巨额积欠归款无着，同时，“淮南擅盐利久，官吏衣食于盐商，无肯议改者”[27]。所以，两淮的废引改票只有先在淮北试行。当然，改革之初，淮南盐商虽疲，但仍能捆运50余万引，淮北则仅捆运2万余引，较应运定额不及十分之一，可见淮南尚可支持，而淮北已全面崩盘，除改革外，别无起死回生之法。
改革为系统工程，牵一发而动全身。考虑到“利之所在，弊即因之”，即使先为试办，而清灶、佥商、改官、变法，非数年不能粗定规模；商贩虽广为晓示，亦恐观望不前；即使票法畅行，又必南侵闽浙纲盐，北侵芦潞纲盐，“若不统各省鹾务通盘筹画，实不免此赢彼绌之虞”，故陶澍的改革步骤慎之又慎。
淮北纲盐共行41州县，陶澍表示：“近虽商疲引积，而其中尚不属极弊之地，仍有人认运者仍令商办，如商力支绌不能兼顾者，则实行官督商运，一切均照旧办理。”除此之外，安徽的凤阳、怀远、凤台、灵璧、阜阳、颍上、亳州、太和、蒙城、英山、泗州、盱眙、五河、天长（该处运道例由山阳、宝应入高邮湖，与淮南引地错杂，仍归商运，以固淮南盐引），河南之汝阳、正阳、上蔡、新蔡、西平、遂平、息县、确山，共21州县例由湖运，系淮盐极滞引地，“久已商疲课欠，配运不前”；江苏之山阳、清河、桃源、邳州、睢宁、宿迁、赣榆、沭阳8州县，向因私盐充斥，官盐滞销，钱粮均由盐纲商人摊带，食商配运亦寥寥无几，以上共计29州县。另外，海州、安东两州县例不销引，特别是海州，向由扫丁将盐挑负数十里外各村镇，交付私枭转卖，一经拿获，枭贩必藉口买自筹担，“而私运之扫丁与得贿之兵役，皆可藉此置身事外”，因此陶澍决定将其与离板浦盐场百里之外的安东县一同实行票盐，这样，淮北首批实行票盐之制的州县为31个。次年，因试行获得成功，陶澍才再次奏请在淮北所有销岸推行。
淮北票盐实施的具体办法，根据相关奏折、详文等，可以归纳出以下几点：
其一，取消总商，销盐不再由总商把持。滞岸各州县招徕民贩，给予护照，护照上注明姓名、年貌、藉贯，持照赴场买盐后，到盐大使衙门呈照请票，该大使于护照内验讫戳记，立号簿登记备查。护照准行三年，每票买盐十引至百引，不得过于零碎。由运司刷印三联空白票式，一为运署票据，一留分司存查，一给民贩行运。三联票以中正、临兴、板浦三场各取上一字编列号数，盖用运司印信，颁发三场大使收贮，民贩纳税请票时，该大使于票内注明民贩姓名、藉贯、运盐引数、销往州县，并按道途远近规定到引地时限，任其贩卖。运盐出场，由卡验放，不准越卡，亦不准票盐相离及侵越别处，违者均以私盐论。民贩持照票赴指定引地衙门呈缴，该州县按月将照票上缴运司查核。裁存票据由本场大使按旬照册汇缴运司，以便核对。存查之票亦按旬上呈分司衙门备查。票盐行，窝引之法自然废除。
此后，因票盐行之有效，又有验赀、掣签之例。票盐试行之初，票贩颇多观望，且资本无多，“是以随到随上，钱粮收足而止”。经过数年试办，人心踊跃，票本每岁加增，多至数百万两，均于开局前全数到场，无从分别先后，不能不先令挂号。为阻止有不法奸徒乘机生事，空挂数千百引，以空挂之号重价转卖，“是以不得不出于验赀一法”，即先让票贩各带资本，于开局前遵照日期，当堂验明注册，通摊派买。[28]但以后群商依然踊跃，食盐供不应求。道光十八年（1838年）二月，票盐开局时，到场资本有二百余万两，而票盐额数以40万引为准，为防止多运多销，“致侵灌淮南”，故决定验赀挂号后，抽签定商，按折派买。[29]
其二，裁汰浮费，降低淮盐成本。接新章规定，每盐400斤一引，场盐照钱时价合银六钱四分，抽税照商运科则酌减1/3，计银七钱二分，又顷熔解费、设局设卡经费、各衙门书役纸饭、委员薪水、缉私经费等项共五钱二分，通共每引库平纹银一两八钱八分，此外不得有分毫需索。其捆工包索费用由民贩自行经办。经过不到一年的试办，销盐溢额，于十三年三月，奏准恢复淮北原定科则，每引征课税一两五分一厘。上年所征经费银因有节省，拨补正课，将经费酌减一钱二分，每引征银四钱。前定盐价银六钱四分，亦酌减四分。这样，每引共二两五分一厘。[30]向来行盐口岸文武衙门私设陋规，书役复加需索，新章规定不得藉端勒索，一经民贩告发，或别经发觉，即严行究办。
票盐之制未行之前，淮北课则虽轻，而辗转运至引岸，每单引成本即至十有余两，故官不敌私。推行票盐后，陶澍规定行盐不由杠坝旧道，而是改从王营减坝入湖，且出盐场后不再改捆，而是直抵引岸。这样，除盐价钱粮外，一两而至坝，又一两而至岸，此即改道不改捆之意。总计运费五两有奇，几减纲盐大半。
其三，减少手续，加速流通。淮北板浦、中正、临兴三场各盐幢远近多寡不一，于各场相度适中之地建立局厂，以便灶户交盐及民贩纳税。三场共设五局，均由运司遴委妥员，每局一人，常年驻札。遇有民贩买盐，局员将其带赴本场大使衙门。随时纳税请票，再由本局委员于三、六、九日，各照票载引数，与民贩逐包称验，于照票后用戳记，听其运盐出场。倘途中查出包内夹带，惟局员是问。
由于成本降低，运道通畅，民贩乐以办运。如有多运，即融代江运之不足，弥补淮南盐务之全局。起初章程规定，须指定请运往州县，并于票内注明，如有越境即以私盐论。经过一年试行后，陶澍量为变通，重新规定，如票盐已经出卡，经委员加印验戳运行之后，因指定州县盐壅滞销，准许其呈明地方官后，转运他岸销售，只是仍不得越出实施票盐州县之界。
其四，加强缉私。“票盐之衰旺，全视缉私之宽严”。按章程，民贩买盐出场，必须由卡经过，候卡员查验有无中途添买夹带，然后才可运至指定引地。其卡隘设在距盐池百里内外水陆必经之地，海州房山系陆路要隘，大伊山、吴家集均为水陆要道，设此三卡，每卡由运司委员督查，各带书役一人，头役一人，散役八名，一年期满另委他人接办。又于沿周添十一处要隘，分派千总三员，把总四员，外委四员，兵二百七十名，不时巡缉。民贩过卡既经验明，其余经过州县各盐捕衙门，不得再加查验，以免扰累稽延。盐斤运到认销口岸，即赴当地衙门缴票，照票内如无卡员戳记，即系越漏，应照私盐律治罪。[31]为增强缉私效果，陶澍又规定，缉私人员薪工要以销盐为定，如果票盐溢销，按引酌赏；倘票盐迟滞缺销，即照现销引数摊扣。若半年后仍无起色，则官员记过，兵停俸禄，役则撤换。另外，如能查获私盐，则照价变价充赏；如在别处查获此处透私之盐，即将此处官兵分别参革治罪。[32]
陶澍在加大缉私的同时，还严格奖惩。比如，“力肩奔走，不惑浮言”的龚照琪；“稽查卡局，相机经理”的谢元淮、孙玉树等；“巡缉奋勇”，拿获私盐十二余万斤，盐犯十数名的孙丰等，由于他们的努力，使得“场务更加整肃，贩运益见流通”，故陶澍为之上疏奏请，一一奖叙[33]。相反，对于办事不力者，陶澍亦毫不手软，严厉惩处。淮北海州运判单壮图，本应认真工作，“讵该员因票盐无利于己，屡生异议，冀惑众心”，经陶澍严行驳斥，人心始定，商贩渐集。后双金闸开，河水充足，该运判竟不顾场务，自七月初五日离场，十四日到扬州，连旬逗留，屡经运司催饬不归，忽于八月初一日，“以患病请假”，大大损害了正常行票工作，闻讯后，陶澍当即将其撤参[34]。
改革的过程，实质上就是利益重新分配与调整的过程。行票废纲，总商被革，收入全裁，其郁闷之情可想而知。陶澍奏称，“从前之每年坐食数千金，数百金者，俱多怨恨，吹楚多端。兼闻扬人相头纸牌，绘一桃树，另绘一人为伐树状，以寓诅咒”[35]。《清史稿·食货志》亦称，“时窟穴盐利之官胥吏，举嚣然议其不便”。另外，他们还试图通过政治代言人，来表达不满。比如御史周彦，指责票盐之法与场灶起征，名异而实同，认为“场灶起征利于私而不利于商；给票行盐，利于枭而不利于国”[36]。又如御史鲍文淳，为原来总商鲍有恒近族，鲍文淳未中进士时，常在扬州与盐商往来周旋，故在票法改革后，成为攻击陶澍的中坚，或称票法改革未有把握，或称淮北奏销未能如期，或称陶澍私刻奏章，处处加以掣肘[37]。
面对诸多阻力，陶澍不为所动，永往直前[38]。对此，道光帝极为欣赏，多次夸奖陶澍，“勇于任事，不避嫌怨”[39]，又称他“实心任事，不避嫌怨”[40]，大力支持。加之俞德渊等人兢兢业业，共襄其事，票盐改革终获成功。
票盐的成功，主要体现在以下几个方面：其一是积引问题得到解决，并超额完成任务。道光十二年（1832年）销引24万余引，十三年销引32万余引，十四年达59万余引，为淮北额引的两倍。到后来，甚至还不得不规定以46万引为限制，不得多卖，以防止淮北之盐侵灌其他销盐区域。其二是盐课也超额完成。除奏销淮北正杂课银32万两外，每年还能协贴淮南银36万两，后又带销淮南悬引20万，纳课银31万，“是淮北之课，较定额又增两倍矣”[41]。至于化私为良、民众乐于购买官盐等情况，更是无需多言。简言之，从政府的角度来说，可谓大获全胜。
当然，陶澍的改革亦有很多缺憾。首先，两淮盐政改革的难点在于僵化的盐区划分，而盐区划分的根本原因，又正是清廷出于对税收征收的担心，希冀通过盐区划分与总商包干相结合的方式，来确保自己的利益。显然，陶澍的改革并不敢触动这根神经。其次，陶澍曾表示，如果淮北改革行之无弊，可在淮南推广，但由于反对票法改革的阻力太大，且易与其他盐区发生冲突，故终陶澍一生，票盐改革均未跨越淮北一步。其三，虽然票法改革的成功，在很大程度上，是陶澍借助市场力量，但不能认为票贩行盐已完全市场化。实行票盐法以后，无论是纳税、领票、付价、买盐、运盐、卖盐等环节，都保留了许多繁琐的手续。行盐的路线虽然较前简便，但必须遵循指定的路线，更不能脱离盐区范围。这也为日后盐法的进一步变革，做了必要的铺垫。
三、积极投身河工
清代设有河道总督，专司河工，但因河工与漕运、盐政及水利等事业均密切相关，故作为地方大吏的总督、巡抚，亦有协助河工之责。陶澍对水利事业极为重视，表示“赋出于田，田资于水”；河流、湖泊为农田灌溉要道，“若不亟加疏浚，一遇旱涝之年，非淹即涸，不特民生受困，抑且蠲缓赈恤，入少出多，于国计大有关系”[42]，因此，自出任江南官员后，陶澍即积极参加到河工事业中来。
大凡水旱之灾均与水利有关，陶澍在安徽时即大力兴修水利。安徽水利以治淮为首，淮水为洪泽湖之源，事关漕运、水利的关键。陶澍亲自查勘淮水流经地方，认为：一、筑堤束水，俾清流畅入湖心，既可蓄以敌黄，又可保卫两岸民田。二、扩大洪泽湖蓄水量以资敌黄。安徽各河均入洪泽湖，但自引黄入湖后，洪泽湖泥沙淤塞，蓄水量日少。只有淮河水源丰富，才能确保洪泽湖可以对抗黄河水势入侵。因此，他决定多方引导，以保障洪泽湖的水源。陶澍遍历滨淮各处，查知凤阳县之花源湖、寿州之城西湖、风台县之旧冈湖，皆周围数十里，均可抽沟引导入淮。其中城西湖、旧冈湖两处抽沟所需经费约数千两，由该州县劝民办理。花源湖在凤阳县境，该县民多穷困，势难捐办，陶澍乃从道库旧存水利平余银两中，提用银二千两交凤阳县办理抽沟工作。另外，陶澍得知怀远县荆山口之南，有一新涨沙洲名葫芦系，东西横长十余里，淮水自西南而北绕此洲，倍形迂曲，以致水势倒漾，为上游各州县之患，必须将其凿断，淮水可得建瓴直下，他亦于司库积存利息银两内提银1200两，交怀远县疏挑。[43]
江南水利，治淮以外，以治湖泊为要。皖北方面，如寿州之芍陂、怀远之陂塘等，及沿江各圩垸不下数百所，陶澍均劝民修筑堤防。皖西南方面，望江县之妙克图等圩，周围三十余里内有田三万七千余亩，一经夏涨，即虞淹没，陶澍通饬该县，令绅民或计亩摊征，或计亩出夫，“以种田之多寡，定筑堤之丈尺。间有田多而人力未逮，即于田少人多之户，捐赏银钱，令其帮同挑筑，俾田多才不致偷安，田少者亦无舍己芸人之病”，通力合作，筑堤择水，取得很好的效果。[44]对于陶澍的这种做法，道光帝表示高度赞赏，称：“兴水利，除水患，莫大之善政也。”[45]
其后，陶澍调任江苏巡抚，后又升任两江总督，于河工更是大加着力，频频举措，浚治了不少河道。
一、吴淞江。太湖是江浙水利的重点，所灌溉的区域为江苏的苏州、松江、常州、太仓和浙江的杭州、嘉兴及湖州，这也正是清代最重要的征漕地区，数额占清代全国漕粮的一半，具有极为重要的战略地位和经济地位，而吴淞江是太湖最大也是最重要的泄海口，吴淞江的通畅与否，事关全局，“实东南水利之关键”[46]。经过多次实地勘测，陶澍表示：“吴淞江为江、浙水利第一枢纽，其上源不宜直泻，所以蓄水势；而口门则断不可梗塞，以致停淤。”遵循这一方针，陶澍于道光七年七月十五日奏准工程，十月开工，至道光八年三月竣工。此次工程，共花费白银299000余两，此后海潮直过昆山而西，水深二丈以外，拦潮大坝以内外刮刷淤泥立尽。工程验收系由陶澍亲自负责，经查一律深通，毫无浅滞，询访沿途百姓，“欢声载道”，“咸称百余年来，未有如此开挖深通之工”。[47]事后证明，此工程的修建，很快即发挥了积极作用。道光九年，江宁、镇江、淮安、扬州四府大涝，但苏州、松江二府之灾却少。道光十一年、二年江潦连岁横溢，而吴田却不告大灾，这些都与吴淞恢复泄水功能有关。[48]陶澍也承认:“数年以来，各省水患较多，唯苏松一带幸免沉灾，皆由吴淞江开挖深通之故。”[49]
二、运河及练塘。“吴中运道，莫要于徒阳运河”[50]，作为东南漕船经行要道，徒阳运河自丹徒县境江口起，至吕城地方止，长140余里，水无来源，全藉江潮灌注。由于潮汐挟沙而行，潮落沙停，故此河易致淤塞，须年年挑浚。向系每年一小挑，需银1万余两；六年一大挑，需银2万余两。不过，以前开挖之年，多系征漕繁忙之时，故相关官员无法前往主持，只能派遣幕友、丁书前往，而这些人“克扣工作，侵肥入橐”，导致百弊丛生。从道光六年开始，陶澍即规定，由相关州县各举荐廉干之员，派驻工地，如果发现弊端，立即惩办，并且将开挖的相关标准，严格公示，推行的结果“颇为得力”[51]。为确保水源，道光九年三月和四月，他还在徒阳运河上游的练湖，修筑了黄金闸和张官闸，达到了既能束水接济运河，又能有效保证练湖上游民田的功能，一举两得。道光十四年，陶澍再次治理练湖，疏滩河道，并在上下练湖之间，建设上、下二闸，在吕城改建新。从此，练湖不再淤塞，蓄水1尺4寸，足以济运，且可灌溉农田40万亩。
三、浚吴县雕鄂河等河。道光十年，陶澍升任两江总督，对于江南水道之浚治，更视为要政。计其在江督任内，疏通之江南水道，有孟渎、得胜、澡港三河，及太湖之雕鄂河、丹阳之湖河闸座，以及浏河、白茆等处。而且，在疏浚这些河工时，陶澍采取了非常灵活的办法，或按亩摊征，或官绅承包，或截漕动支，以期保证水利工程的顺利进行。
对于为人所诟病的河工积弊，陶澍也着意加以解决。他认为，河工不外修防，而修防需用料物；汛地皆须防守，而防守必资众力。由于人多手杂，难免弊窦丛生，而其中尤以外工、家丁、河兵、料户、堆夫的相互勾结为重点。陶澍自出任两江总督后，催漕防汛，时常往返于河干，悉心查访，“所有前项弊端，业已革除”。而且，他还极力节约开支，“苟非万不得已、实在紧要之工，不许另案请帑”。所以，在陶澍主持江南以来，河工经费有持续下降的趋势。道光十二年，堵筑桃源于工、启闭江口兰家山，加高洪湖堤堰各工，最为有事之年，所用银673万余两，较之道光六年另以专案用银869万余，节省196万余两。[52]按陶澍自己的奏报，自道光六年、十二年、十三年、十四年、十五年、十六年等年河工用银列表如下：
| 年代 | 河工用银 |
| 道光六年 | 8690000 |
| 十二年 | 6730000 |
| 十三年 | 3140000 |
| 十四年 | 2260000 |
| 十五年 | 2940000 |
| 十六年 | 2750000 |
资料来源：《得奏革除河工积弊附片》，《陶文毅公全集》卷二十七《奏疏·河工》。
由上表可知，在陶澍的努力下，江南河工经费有了很大的节省，的确做到了费省事增、事半功倍的效果。
对于超出自己管辖范围的河工，陶澍也积极建言献策。道光十二年，黄河在龙窝口决口，流入洪泽湖，清廷命陶澍与河督张井等人筹办。他遂于十二年九月，与穆彰阿亲勘黄河决口。后来他奏报：“现在湖水尚存一丈九尺余寸，较盛涨已消二尺有余，自后再见消落，即当遵奉谕旨次第堵闭山盱各坝河工，俾湖水不至分泄，专力刷黄，以收荡涤之效，兼可堵闭昭关坝及高邮四坝，以期下河田亩早为涸复。”他还表示，若趁此机会，“全行大加挑浚，除去中满之患，俾御黄坝以上渐就底平，实系一举两得，约计所费不过四十万两左右，于全河深有裨益。”[53]这时，又有人提议“将黄河改道，自桃源以下，以北堤为南堤，另筑北堤，另开支河数十里，约需费二百万”。陶澍等履勘后，认为工程费远超过原估数目，且改道后其效果亦不可靠，“诚恐举之未几，废即随之，于漕运大有关碍”[54]，将这一建议否定了。可见对于水利工程。他也并不是好大喜功、来者不拒，而是有所缓急，争取发挥最大效果。
与水利相关，陶澍还妥善地处理了长江新涨沙洲的问题。长江挟沙而下，到江苏一带，逐渐沉淀，形成新涨洲。一些权势之人，往往恃强占为己有，陶澍称之为“沙棍”。为争夺沙洲，沙棍之间的械斗时有发生；夺取沙洲后，沙棍们又高价出租，盘剥小民，成为江苏一大弊政。[55]对于长江沙洲的处理，陶澍先是将丹徒的乐生洲收归公有，以其租税为每年的运河挑浚之费，因而平息沙棍们的争讼。有了这个经验，陶澍更进一步向清廷建议，凡长江中的新生地，都收归官有。他还拟定沙洲归公章程，对于新涨沙洲的注册、租额、用途及租息的保管使用，都做了具体而明确的规定。[56]经过陶澍的处理，不但江苏省增加了许多官地，各州县的水利工程费亦有着落，而且杜绝沙棍们的打斗和诉讼，地方的治安也得到了改善。
至陶澍病逝前，江南水利工程大体完备。《清史稿》称，陶澍所办水利工程，“吴中称为数十年之利”。
通过以上分析可知，陶澍通过个人的努力，在很大程度上扭转了江南地区的社会经济弊病，在一定程度上延缓了江南地区的衰退。清代人这样评价陶澍：“陶澍治水利、漕运、盐政，垂百年之利，为屏为翰，庶无愧焉。”[57]给予极高的评价；而魏源在《陶文毅公行状》中则称，陶澍自出任江南大吏以来，“奋不顾身，力排群议”，于漕运、盐政和河工均有创建，“后之筹国者必将取法焉”，确为不易之论。简而言之，从总体上看，陶澍的所作所为，值得肯定。
注释：
[1] 江藩等撰：《嘉庆重修扬州府志》，德庆《序》，嘉庆四年刻本。
[2] 费正清、刘广京：《剑桥中国晚清史(1800－1911年)》，第134页，中国社会科学出版社1985版。
[3] 李鸿章等撰：《钦定大清会典事例》卷二百二《户部五一·漕运九》，商务印书馆，光绪三十四年石印本。
[4] 陶澍：《申禁帮船加索津贴并酌拟调剂旗丁折子》，《陶文毅公全集》卷七《奏疏·漕务》，道光二十年两淮刻本。
[5] 陶澍：《严禁衿棍包漕横索陋规附近片》，《陶文毅公全集》卷七《奏疏·漕务》。
[6] 陶澍：《酌定江广帮船过关查验章程折子》，《陶文毅公全集》卷七《奏疏·漕务》。
[7] 陶澍：《筹议约束水手章程折子》，《陶文毅公全集》卷七《奏疏·漕务》。
[8] 中国第一历史档案馆藏：《朱批奏折》道光五年六月十五日，江苏巡抚陶澍折（以下同类档案省收藏单位）。
[9]《上谕档》，道光五年八月初九日。
[10]《朱批奏折》道光五年六月二十二日，两江总督琦善折。另，琦善还奏准，将兴修河工的丁忧人员前江苏按察使林则徐、降调河南河北道邹锡淳二人，届期调赴上海筹办海运。林则徐参与了一些海运筹备工作，后因“构劳成疟”请辞；邹锡淳则出任交米委员，前往天津负责漕米交收。
[11] 琦善等纂：《江苏海运全案》卷七《详禀文移》，道光六年刻本。
[12]《军机处录副奏折》道光五年九月初二日，两江总督琦善等折。
[13] 陶澍：《会同江督漕督筹议海运陆续应办事宜折子》，《陶文毅公全集》卷八《奏疏·海运》。
[14] 此日陶澍作《丙戌二月一日海运初发偕同事诸君赴吴淞口致告海神登炮台作》，以兹纪念，见《陶澍集·下》，第563页，岳麓书社1998年版。
[15]《朱批奏折》道光六年二月初三日，江苏巡抚陶澍折。
[16] 琦善等纂：《江苏海运全案》卷七《详禀文移》。
[17]《朱批奏折》道光六年三月初四日，直隶总督那彦成折。
[18]《军机处录副奏折》道光六年六月六月初十日，江苏巡抚陶澍折。
[19] 李文治、江太新：《清代漕运》，第463页，中华书局1995年版。
[20] 魏源：《道光丙戌海运记》，《清经世文编》卷四八《户政二十三·漕运下》。
[21] 魏源：《海运全案序（代）》，《古微堂集》卷五，中华书局1976年版。
[22] 当然，道光六年漕粮海运亦并非没有问题，但并不影响对此事件的整体把握。参见拙文：《道光六年漕粮海运的几个问题》，《清史研究》2002年第3期。
[23] 孙鼎臣：《论盐二》，盛康编：《皇朝经世文编续编》卷五十《户政二十二·盐课一》。
[24]《军机处录副奏折·道光朝·财政类·盐务》，道光十九年二月二十四日，两江总督陶澍折。
[25]《朱批奏折·财政类·盐务项》，道光十一年正月十三日，两江总督陶澍折。
[26] 魏源：《淮北票盐记》，童濂编：《（增订）淮北票盐志略》，同治七年木刻本。
[27]《清史稿》卷三九七《陆建瀛传》。
[28] 童濂：《酌定票盐验赀章程禀》，道光十七年二月，《（增订）淮北票盐志略》卷四下《设局》。
[29] 陶澍：《奏明票盐验资挂号章程附片》，道光十八年二月十三日发折，童濂编：《（增订）淮北票盐志略》卷二《改票》。
[30]《朱批奏折·财政类·盐务项》，道光十三年二月初十日，两江总督陶澍折。
[31] 俞德渊、邹锡淳：《筹议设卡防私章程》，道光十二年，童濂编：《（增订）淮北票盐志略》卷五《设卡》。
[32] 对于加大官员缉私力度的考核，其意义不可低估。参见拙文《“激励的悖论”——试论清代的盐业缉私》，《盐业史研究》，2006年第4期。
[33]《朱批奏折·财政类·盐务项》，道光十三年二月初十日，两江总督陶澍折。
[34]《朱批奏折·财政类·盐务项》，道光十二年八月二十一日，两江总督陶澍折。
[35]《朱批奏折·财政类·盐务项》，胶片28，第2986-88页，两江总督陶澍（附上谕）折。
[36]《上谕档》，道光十二年十月初五日。
[37] 双方的论争，可参考《陶文毅公全集》之《盐法》部分。
[38] 陶澍座师曹振镛以盐荚起家，陶澍曾致书探其意，振镛复书曰：“淮北盐务之敝极矣。势非更张不可，吾子有所见，何不急行之，如有困难，老夫当从中主持。老夫行年七十，何能更为子孙作家计，且天下焉有饿死之宰相乎！”表示完全支持。台湾故宫博物院藏，清史馆《曹振镛本传》，转引见魏秀梅：《陶澍在江南》，中央研究院近代史研究所1985年12月版，第150页。
[39]《上谕档》，道光十九年三月初九日。
[40]《上谕档》，道光十九年六月二十三日。
[41] 王守基：《盐法议略》卷一《两淮》，光绪丙戌十月刊本。
[42] 陶澍：《请将粜米价银留为凑挑浏河之用附片》，《陶文毅公全集》卷二十八《奏疏·水利》。
[43] 陶澍：《兴修皖省水利堤防附片》，《陶文毅公全集》卷二十八《奏疏·水利》。
[44] 陶澍：《陈奏劝修水利附片》，《陶文毅公全集》卷二十八《奏疏·水利》。
[45] 《上谕档》，道光五年四月初二日。
[46] 陶澍：《会同江督奏吴淞江岸请建前任勤事知府专祠列入春秋祀典折子》，《陶文毅公全集》卷二十八《奏疏·水利》。
[47] 陶澍：《会同江督验收吴淞江工程折子》，《陶文毅公全集》卷二十八《奏疏·水利》。
[48] 事后，陶澍作诗《戊子二月十七日吴淞江工竣开坝放水作》以记其事，诗中称：“东南水利首太湖，三江分泄通尾闾。吴淞居中势尤顺，建瓴万古惟东趋。……三吴治水宜最亟，请以此举为权舆。”参见《陶澍集·下》第426页。
[49] 陶澍：《查勘浏河白茆挑工履视海塘及丹阳练湖形势附片》，《陶文毅公全集》卷二十八《奏疏·水利》。
[50] 魏源：《陶澍行状》，《陶澍集·下》，第643页。
[51] 陶澍：《查议挑办徒阳运河章程折子》，《陶文毅公全集》卷二十七《奏疏·河工》。
[52] 陶澍：《得奏革除河工积弊附片》，《陶文毅公全集》卷二十七《奏疏·河工》。
[53] 陶澍：《会同钦差总河勘办河湖运道情形折子》，《陶文毅公全集》卷二十七《奏疏·河工》。
[54] 陶澍：《会同钦差总河议复毋庸改河折子》，《陶文毅公全集》卷二十七《奏疏·河工》。
[55] 陶澍：《请将新涨沙洲归公杜讼折子》，《陶文毅公全集》卷十《奏疏·沙洲》。
[56] 陶澍：《酌办沙洲归公章程》，《陶文毅公全集》卷十《奏疏·沙洲》。
[57]《清史稿》卷一百六十六《陶澍传》。
作者惠寄，原载《江苏社会科学》2008年第1期
