一
清承明制，除少数地区外，各地基本上都推行晚明的专商世袭卖引纲法，连明代实行票盐法的部分地区，如山东、浙江、河东的一些地方，也都革票行引，以归画一。商收商运，专商专岸的纲法，其弊与日俱深。在清前中期曾因地而异对一些非主要盐区改行过官运、民运等其他形式，以期补救，但从全国范围来看，仍以纲法为主，“行之为广且久”。
纲法得以推行的两大前提是盐销区的划分与引额的分配。为保专商引岸的推行，清代牢牢确立了盐产区与盐销区的一一配套。清代疆域辽阔，食盐、产盐皆众，即蒙古、新疆等地，亦“多产盐地”，“而内地十一区，尤有裨国计”[1]。按照规定，一旦盐销区划定，产区与销区之间就形成一种固定的关系，盐商只能在规定的盐场买盐配运，按规定的路线转输，然后在规定的引地销售。[2]否则，即以私论，“凡将有引官盐，不于拘该行盐地面发卖，转于别境犯界货卖者，杖一百。知而买食者，杖六十” [3]。这就是清代产盐与销盐的基本态势。
食盐行销之前，首先必须“请引”。清代大多数盐区实行先课后盐的办法，而盐商又有总商和散商之别，故在官督商销体制下，盐引一般由总商一次领出，然后散商分认额引，“滚于总下，以责考成”[4]。这就是王守基所云的“一切领引纳课，责成纲首经理，以取整齐”[5]。
请引之后，即按单配运和掣验。此程度各盐区略有不同。以淮南为例，大致要经过场商收盐出场→沿运河运至泰坝，“泰坝官称其盐斤，放船开行”（即所谓“过坝”、“坝掣”）→仍沿运河运至北桥，“北桥亦抽引验斤”（即所谓“过桥”、“桥掣”）→由北桥抵扬关，“关吏加戳于票，填其期”（即所谓“过关”、“关验”）→由扬关经三仪河至仪征木关外候掣（即所谓“抵仪”）→在仪征由南掣厅提盐至所，“所有所大使主其事，临掣摆马于东角门内，提盐过秤”（即所谓“过所”、“所掣”）→出西角门而入于垣（即所谓“入垣”）→于垣所改大包为小包，“曰子盐，其事则子盐大使主之”（即所谓“改包”）→出垣上船，子盐大使往来巡视，“点验上船，埠头揽载，商厮押运，领桅封而后开江，直达于行盐之岸”（即所谓“开江”），可见手续之繁。[6]即便如此，盐商亦须一一遵守，“若将引盐不由正路，越过批验所而不经官掣挚，及引上未曾印盖关防者，杖九十。仍押回批验所盘验，如盘有余盐，亦从私盐法论”[7]。
从食盐的颁引、征课到产运疏销，盐务衙门均有“分治其事”之权。还应指出，除盐务衙门外，地方行政官员也有疏销盐引、核定盐价、缉查私盐的责任。特别是在通商疏引方面，上自督抚，下至州县卫所，责任更为重大，所谓“征课为盐官之专责，而疏引缉私，则地方有司亦与有责焉”[8]。
为与纲法体制相配合，盐商组织对盐务管理亦起到了至关重要的作用。各盐区的盐商组织称谓不一，两淮称为“盐商公所”，山东称为“商司”，河东称为“商厅”。各盐商组织的主事之人，两淮、两广称为“总商”，两浙称为“甲商”，山东称为“纲头”、“纲首”，河东称为“纲总”、“值年”，一般由财力雄厚的大盐商充当。尽管称谓不一，其职能却大致类似。
两淮盐区设置总商的时间，一般认为是在康熙十六年（1677）。此年十月，两淮巡盐御史郝浴奏言：“臣受事后，传集众商，用滚纲旧法，公取资重引多之人，佥二十四名，尽以散商分隶其下，一切纳课杜私，皆按名责成。”[9]总商的产生与滚总制度密不可分，各商将自己根窝及拨行他商年窝花名引数，“愿附某总商外下，听其开送总商”[10]，然后由总商将花名引数送盐政衙门备案，以后不按所领引数行盐纳课。两淮总商的权力相当广泛，除纳课杜私、承办报效、摊派杂费、参弹疲商等职责外，还有参与制定盐策之权。在某些时候，总商甚至凌驾于盐政官员之上。简言之，清代在盐务管理方面，形成了以盐政衙门为主，以地方有司和商人组织为辅的管理系统。[11]
顺治和康熙初年，军务倥偬，军需浩繁，清廷为应付开支，屡次以增引、加斤方式增加盐课，而适时人口锐减，无力承受，故盐积引滞，日甚一日。经过清初的恢复与调整，至康乾时期，国家统一，社会安定，经济发展，人口增长，食盐市场容量扩大。《清史稿》称：“至是海内殷富，淮南宁国、太平、池州等府，及两浙、山东、广东、福建，先后增引，利获三倍。不特额外照旧行销，且原先呈课银，请将以前停引补还。”[12]与盛世相伴随，以纲法为特征的两淮盐政也逐渐步入了它的鼎盛时期。
乾隆年间，两淮盐务大多额引销尽，额课全完，且每年尚有溢销引至二、三十万引之多，故有“提引”名目出现。所谓“提引”，即预提次纲之盐运销，以补本年之不足。此“提引”之法，自乾隆十一年（1746年）丙寅纲至嘉庆八年（1803年）甲子纲止，五十余年中，屡次试行，共计提引7053815引之多[13]。
两淮销引超额，盐商皆获厚利，故盐商之捐纳报效甚巨。清代的盐商报效大致可分为军需报效、助赈报效、助工报效和备公报效几种[14]。《清史稿》称，“或遇军需，各商报效之例，肇于雍正年，芦商捐银十万两”[15]，故一般认为，盐商之军需报效起于雍正时期。经过承平时期的长年积累，两淮盐商资本迅速膨胀，得以更大规模地投入到报效中来。《清盐法志·捐输门》对此有较为详细的统计。以乾隆朝为例，两淮盐商共计军需报效1480万两，助赈报效210万余两，助工报效231万余两，备公报效927万两，以上共计2849万余两。
在得到大量报效的情况下，清廷亦采取各种措施，来保障盐商得到更多的实惠，如加斤、加价、豁免、缓征等。乾隆十五年、十六年、二十一年、二十二年及二十七年，清廷就五次给两淮盐商“加赏”盐斤，每次每引加赏无须纳课的食盐十斤、二十斤不等。[16]另外，清廷还多次发放库存帑银，借给盐商领运，俾资周转。自乾隆十三年至嘉庆六年，清廷即向两淮盐商发去库帑银2309756两[17]。
即便如此，在大量报效、浮费加大、私盐冲击、盐商夹带及官吏贪污等方面因素的综合作用下，两淮盐区的运盐成本仍然稳步增加，导致即便在盛世时期，一些地方也开始出现官盐滞销、盐引积压的局面。有鉴于此，有学者在总结陶澍改革前的淮盐弊病时称：“淮盐疲败之结症所在，皆因引法制度之窝根引岸有以致之。盖有窝根，斯有专商，有专商，始可垄断引岸。专商垄断，独擅盐利，斯有捐输报效，以及一切官商狼狈为奸之盐规、黑费。浮费日重而私盐畅行，私畅则官滞，官滞则课绌，课绌则库空，而盐务遂败至不可收拾，此自然之结局。”[18]确为实言。
