【内容摘要】本文从清官和内阁档案入手，探讨清代“十八省”的形成过程，并揭示了清初的“分省”实际是“地层累积”式建构的产物，其发端就是乾隆晚期官方编撰的一系列志书、政书；“省”与“十八省”并非清代的正式政区，而只是一种应用宽泛的通称，因此清代的官方文件中存着多个“十八省”体系外的省，并且省下有省。另外，本文还揭示了“统部”的真实含义。
【关 键 词】十八省；分省；政区；统部；档案
【作者简介】侯杨方（1970—），男，江苏泗阳人，复旦大学历史地理研究中心教授，博士生导师，主要研究方向为清代、近现代人口，清代政区以及地理信息系统（上海200433）。
【原文出处】《中国历史地理论丛》（西安），2010．3．17—28
【基金项目】国家社会科学基金项目“中国人口地理数据库（1368—2000年）”（06BZS041）；教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“清官档案与人丁编审、民数汇报研究”（07JJD770096）。
一、“十八省”观念的形成
清代存在“十八省”或十八行值）省是历史学界一种公认的说法，集中国历史政区地理之大成的谭其骧主编的《中国历史地图集》就持这样的观点：“嘉庆全图画出直隶、江苏、安徽、山西、山东、河南、陕西、甘肃、浙江、江西、湖北、湖南、四川、福建、广东、广西、云南、贵州十八省区及其总督、巡抚驻所与所属部分府厅州。”【1】1927年成书的《清史稿．地理志》对此非常明确：“世祖人关翦寇，定鼎燕都，悉有中国一十八省之地。”【2】道光二十二年（1842年）成书的《大清一统志》中分列了与《中国历史地图集》中所列相同的“十八省”【3】；成书于乾隆五十二年（1787年）的《皇朝文献通考》：“自京师、盛京而外为省，一十有八，分置各府以领诸县。”【4】同一时期编纂。乾隆四十九年（1784年）成书的《大清一统志》中同样分列了相同的十八省【5】。此前乾隆二十年（1755年）的一份奏折提到了“十八省”：“查核乾隆十八年分直隶等十八省、台湾一府汇奏耗羡银两清册，今将旧管、新收、开除、实在未完支销各数缮造黄册，恭呈御览。”【6】成书于乾隆八年（1743年）的《大清一统志》乾隆御撰序言提到了“十八省”：“自京畿欲达于四裔，为省十有八，统府、州、县千六百有奇，外藩属国五十有七，朝贡之国三十有一。”【7】现存史料中较早提到“十八省”的是雍正十一年（1733年）直隶总督李卫的奏折：“惟是前项兵丁原系十八省督抚挑送，今发回三百二十九名，存留一千二百二十五名，则此十八处之各府州县皆有其人。”【8】以上这些著述既有现代历史地理学界的权威地图集，也有清朝正史和清朝官方编纂的政书、志书，还包括官方文件，这些均说明清代十八省已经成为学术界的公识，但十八省的形成过程、内涵演变，以及清代是否存在过作为正式政区的“省”等问题仍然留有疑问，笔者在阅读大量的清宫、内阁大库档案后拟对这个问题进行探讨。
二、十八省体系外的省及其空间范围
如果“省”是清代正式的政区，那么它们的名称应该具有确定性和惟一性，但清代的官方档案中却多次出现不包括在十八省之内的省的名称，本文称之十八省体系外的省。
安庆省、西安省：
清乾隆五年（1740年）十一月，乾隆皇帝上谕：“每岁仲冬，该督抚将各府州县户口减增、仓谷存用
一一详悉具折奏闻”【9】，由此建立了清朝的民数、谷数汇报制度。户部将各省送到的民数册和谷数册“汇总核明，造具黄册恭呈御览”【10】，现存最早的一本民数、谷数黄册为乾隆七年（1742年）《奉天等省民数、谷数汇总黄册》，将全国各直省的民数、谷数分别开列：“今乾隆七年民数、谷数据盛京府尹及直隶、安庆、江苏、江西、浙江、福建、湖南、湖北、山东、河南、山西、西安、甘肃、四川、广东、广西、云南、贵州等省各该督抚陆续造册送部。”【11】其中的安庆省、西安省都不包括在常见的十八省名称中。清代的奏折中也提到安庆省和西安省：“谨奏将安庆省本年八月分米麦时价逐一开列，恭呈御览”【12】；“西安省于十二月初五日前任抚臣钟音准到部文……”【13】。清代更为正式的公文一一题本中同样提到了安庆省：“查乾隆三十二年分安庆省已未获盗窃数目与该抚所报相符”【14】；直至嘉庆二十三年（1818年），题本中仍然有“西安省”【15】。这些档案中提到的西安省即为通称的陕西省，安庆省即为通称的安徽省，它们却不见于各版《大清一统志》及《皇朝文献通考》等官方志书、政书。
奉天省：
乾隆十九年（1754年）的题本中提到了奉天省：“题报应将本年会试奉旨圈出外帘官，内人帘不到奉天省守部举人孙煦，并赴院迟延之甘肃省守部举人杨士美照例议处。”【16】奏折中也频繁提到奉天省：“奉天府尹雅德等奏：乾隆三十年分奉天省所属各州县已、未获新、旧窃盗案件，谨按各州县获贼之多寡遵照部定章程逐加确核，分别开具清单，恭呈御览。”【17】
乾隆年间的一份奏折还揭示了奉天省的空间范围：“旧管项下乾隆三十六年（1771年）奉天省存余剩耗羡银五千五十六两三钱五分四厘……历年余剩耗羡借据承德等十二州县养廉银三千一百二十五两三钱二分……”【18】《户部乾隆五十四年民数、谷数黄册》中首列奉天省，并注明为二府四州八县【19】，此奉天省即为奉天府尹的辖区【20】。
吉林省：
嘉庆九年（1803年）的题本：“题销吉林省应付凯撒官兵用过车价银一千九百余两，臣部按官兵名数、骨殖数目、应付车辆等项逐一核算，均与定例相符，应准其开销。”【21】同治年间的奏折中也提到了吉林省：“奏报吉林省差繁费重，请饬催各省欠饷事。”【22】
咸丰年间吉林将军奏呈的捐献清单中列有吉林省属各地：“谨将吉林通省本地旗民续捐并前捐捐剩各银数开单恭呈御览。……吉林厅……伯都讷厅……长春厅……”【23】吉林省即为吉林将军辖区。
黑龙江省：
道光年间的奏折中出现了黑龙江省：“奏呈黑龙江省所属各城秋成分数，并应行分接济银粮，及请展缓逋欠银粮、扣交银两各数目之清单。”【24】在咨文中也出现过黑龙江省：“咨会典馆：为黑龙江省地多荒野，勘查难周，且后来设城建署，变移多端，清文简略，尤难考征，请展限三、四个月以便催令各城详确绘图。”【25】
东三省：
早在雍正年间的上谕中就出现了东三省：“塔尔岱着授为黑龙江将军，统领军营东三省兵丁。”【26】乾隆年间的奏折分别出现了东三省、吉林省：“盛京将军福康安奏：盛京户部每年所领东三省俸饷，除本省按季给发外，其吉林、黑龙江路远，运回每误二月开放之期。……再打牲乌拉总管事务现归吉林将军统辖，其俸饷银两亦请归吉林省领放。”【27】
以上奉天、吉林、黑龙江三地于光绪三十三年（1907年）设置巡抚、总督，即所谓的“建省”【28】，但根据以上清朝官方档案等资料，在光绪之前已经出现了东三省及奉天、吉林、黑龙江省。
江南省：
据《皇清通志》：江南省“（康熙）六年定为江苏、安徽二省”【29】。康熙六年（1667年），在清代官方文件中，江南省仍然存在。雍正年间的揭帖（题本的副本）即有江南省：“揭报雍正九年分江南省各标营经制官兵马匹并扣过朋桩银两数目。”【30】乾隆年间题本中的江南省比比皆是，现举乾隆晚年的题本为例：“题报查核两江总督书麟题销江南省上、下两江各标营乾隆五十三年分赏恤兵丁红白银两与支给，定例相符，应准开销”，其中的上江即指安徽省，下江即指江苏省【31】。
嘉庆年间的一份题本显示江南省的空间仍如乾隆年间：“题覆江南省上、下两江各标营嘉庆八年赏恤绿营兵丁红白事件银两，按册核算与定例相符，应准开销。”【32】在奏折中，江南省的空间也非常明确：“窃照江南省本年二麦收成例应奏报……查下江之江宁府属、苏州府属、太仓州属、松江府届、常州府属、镇江府属、淮安府属、海州府属、扬州府属、通州府属、徐州府属……上江之安庆府、徽州府、宁国府、池州府、太平府、庐州府、六安州、凤阳府、泗州、颍州府、和州、滁州、广德州……”。乾隆六十年（1795年）的一份奏折：“奏为江南省频得透雨及约收分数，恭折奏闻事。窃照安徽、江苏两省地方于六月内雨泽沾，秋禾畅茂。”【34】嘉庆年间的一份移会公文也详细罗列了江南省的属地：“江南省安庆、池州、太平、江宁、宁国、扬州、滁州、通州、和州等府州所属嘉庆五年分寔销盐三十一万三千余引，缺销盐二万四千余引。”【35】一直到清末光绪年间，江南省仍然存在于官方文件中：“遵旨设立江南省府县各学堂，谨将筹办情形恭折具陈”【36】；“咨军机处：为江南省举行癸卯恩科乡试，奏请钦派正副考官一折”【37】。以上各时期的题本、奏折、咨文等官方文件均表明江南省包括了十八省中的安徽、江苏二省。
湖广省：
据《皇清通志》：“湖广省康熙三年分设为湖北、湖南二省。”【38】康熙三年（1664年）后的清朝官方文件中，湖广省并未消失，康熙十八年（1679年）的敕谕中就出现了湖广省：“授尔为绥远将军，总辖常德、武冈等处所有各省调拨官兵，湖广全省绿旗兵马听尔酌量调度，前进底定地方。”【39】题本、奏折中也有湖广省：“咨解蒙古偷窃牲畜贼犯扎米彦，照例发遣湖广省驿地，充当苦差一案，相应摘叙事由，照例汇题”【40】；“谨将湖广省提镇确实考语缮具清单，恭呈御览”【41】。
乾隆时期的奏折明确了湖广省的空间范围：“窃照湖广地方人夏以来晴雨得宜……。湖北省十府属早中晚稻总计收成七分有余……；湖南省九府四直隶州早中晚稻总计收成九分有余”【42】；嘉庆年间的奏折也同样表明湖广省的空间范围：“谨将湖广省提镇确实考语缮具清单恭呈御览。湖北省武职提镇各员……；湖南省武职提镇各员……”【43】很显然，清代奏折中的湖广省包括了十八省中的湖北、湖南二省。
江宁省：
官方志书、政书不见江宁省的记录，但在清朝官方文件中却不罕见，它的空间范围并不一致：“窃查江宁省属今夏上、下两江收成大约均有八、九分不等，现今米价甚平”【44】“窃照江宁省今岁五、六两月雨水充足……闻得上江之安庆、宁、太，下江之苏、松、常、镇等府俱属丰稔，至江宁省城间有淮、凤、徐、泗等处被水”【45】。这两份奏折中的江宁省包括了上、下两江，即安徽、江苏二省，相当于江南省的范围。在另一份奏折中的江宁省却仅是江宁布政使司的辖区范围：“江宁省所属江宁、淮安、扬州、徐州、海州、通州及海门厅共七府州厅乾隆五十六年新旧钱粮完欠各数。”【46】江宁省甚至还包括了安徽、江苏、江西三省：“奏为查阅江宁省标营伍情形。……嘉庆二十二年，轮应查阅江苏、安徽、江西营伍……”【47】直到宣统年间，江宁省仍出现在于官方文件中：“奏陈江宁省暨南学堂筹定划一办法等由。”【48】
苏州省：
苏州省也不见于官方志书、政书，在咨文、题本、奏折中却频频出现：“咨内阁：乾隆三十二年苏州省应解饭食银两查有领解”【49】；“户部为查核苏州省嘉庆十年地丁钱粮事。题覆：查核升任江苏巡抚汪志伊所疏，苏州、松江、常州、镇江、太仓等五府州属嘉庆十年应征地丁、省卫屯卫等款银米豆石数目，并已未完各官职名分别议叙、议处”【50】；“苏州省道光二十三年地丁一款实剩未完及已征解司，共银五十五万余两”【51】。迟至咸丰年间，在奏报皇帝的多份粮价单中仍然存在苏州省，并逐一列举了其下属的各府州：“谨将苏州省咸丰四年五月分米粮时价缮具清单恭呈御览，计开苏州府属……松江府属……常州府属……镇江府属……太仓州并属……”【52】可见苏州省的空间范围与江苏布政使司的辖区相同【53】。
苏松省：
官方志书、政书没有苏松省的记录，在题本、奏折中不鲜见：“通库所收银两不敷支放，准其于部存苏松省轻赍银内拨银四万两应用”【54】；“题为苏松省嘉庆五年分漕项钱粮，府州督催年半限满案内，常州府知府瑭瑣接催宜兴县未完米石已据续报全完，所有瑭瑣戴罪督催之案，相应请准开复”【55】。迟至清末光绪年间仍然有苏松省：“奏为苏松省光绪二十六年分漕仓钱粮奏销事。”【56】
江安省：
在题本、奏折中，同样在官方志书、政书中并无记录的江安省也有出现：“今据江安粮道蒋赐榮将江安省各年漕项随奏造报到臣……”【57】；“据署江安粮道松麟详称：江安省光绪二十六年起运二十五年分漕项钱粮……”【58】；“奏为江安省二十七年分漕项随奏册报，自同治九年起至光绪二十六年止，查得通共未完漕项正耗等银两由”【59】；“奏为二十七年分江安省漕项钱粮等款奏销由”【60】。
从以上11个体系外的省的空间范围上看，除了安庆、西安二省完全相当于十八省中的安徽、陕西二省外，奉天省相当于奉天府尹、将军的辖区，吉林省和黑龙江省分别是吉林将军和黑龙江将军辖区，江南省包括了安徽、江苏二省，湖广省包括了湖北、湖南二省，苏州省相当于苏州布政使司的辖区。苏松省相当于苏松粮道的辖区，也相当于江苏（苏州）布政使司或苏州省的空间范围。江安省则相当于江宁布政使司加上安徽省。江宁省最为复杂，它的最大范围包括了安徽、江苏、江西三省，中间范围包括了安徽、江苏二省，最小范围仅相当于江宁布政使司的辖区。
三、“十八省”的形成与“分省”
虽然在乾隆皇帝的《序》提到了“十八省”，但蒋版《大清一统志》中并无“十八省”，一级政区仍为布政使司，其中有空间上包括江苏、安徽两个巡抚辖区的江南布政使司【61】。
清朝“十八省”的空间范围继承了明朝的两京十三布政使司，即两京：京师、南京；十三布政使司：山东、山西、河南、陕西、四川、江西、湖广、浙江、福建、广东、广西、云南、贵州【62】。清朝建立后，全盘继承了明朝的政区，只是将明朝的京师改为直隶，南京改为江南布政使司，即一直隶、十四布政使司【63】，合称为“十五省”，因此从表面上看，“十八省”的出现是由于省的增设，或所谓的“分省”。
最早提出了“分省”概念的清朝官方的志书、政书是和版《大清一统志》、《皇清通志》和《皇朝文献通考》，兹将以上三书及蒋版《大清一统志》涉及到所谓“分省”的内容列成表格，按成书时间顺序排列【64】。从表1可以清楚看到，成书于乾隆八年（1743年）的蒋版《大清一统志》根本没有提到“分省”，只是记载了江南布政使司于顺治十八年（1661年）分置左、右布政使司，分治江宁府、苏州府，康熙六年（1667年）分别改称安徽、江苏布政使司；湖广布政使司于康熙三年（1664年）分置湖北、湖南布政使司；陕西布政使司于康熙二年（1663年）移右布政使司治巩昌，五年（1666年）改称甘肃布政使司，并移驻兰州，六年（1667年）仍驻西安府的左布政使司改称西安布政使司。
乾隆四十九年（1784年）成书的和版《大清一统志》却对康熙初年的布政使司移治、改名事件赋予了一种新的阐释：首先改称江南布政使司为江南省，并将康熙六年（1667年）江南左、右布政使司分别改称安徽、江苏布政使司的事件建构为江南布政使司“改为江苏省”，但同时仍称安徽为布政使司，不称省；将康熙三年（1664年）湖广布政使司分置湖北、湖南布政使司的事件建构为“分置湖北省”，湖南仍称布政使司，不称省；陕西布政使司的记录则完全照抄蒋版一统志。和版一统志的编撰标准相互矛盾，将湖南、湖北布政使司分治建构为“分置湖北省”，但又将已经分置的江南左、右布政使司改名事件建构为江南布政使司改为江苏省，同时又如实转述了安徽、湖南、西安、甘肃布政使司移治、改名事件，并将江南布政使司改称为江南省，由此可见和版一统志的部分编者初步形成了模糊的“省”和“分省”的观念，并且观点相互矛盾。
明确提到分省概念的是成书于乾隆五十二年（1787年）三通馆编纂的《皇朝文献通考》和《皇朝通志》。同一部《皇朝文献通考》中对此事件的阐释也不相同，《职官考》认定江南、湖广、陕西分省的均是以右布政使移治为标准；而《舆地考》根本不提江南、陕西分省，只认为湖广于康熙六年（1667年）分省，采用的标准则是布政使改名。另外，《舆地考·甘肃省》中认为是康熙三年（1664年）陕西右布政使司移治，与同一书中的《舆地考·陕西省》以及蒋版、和版《大清一统志》中的康熙二年（1663年）矛盾。这些事实同样反映了《皇朝文献通考》的编纂者在“分省”的问题上也没有取得共识。《皇朝通志》将布政使的移治、改名事件全部用“分省”观念来阐释，江苏、安徽与陕西、甘肃分省采用的标准是布政使司改名，湖北、湖南采用的标准是右布政使司移治，标
准互相矛盾，这说明“分省”观念从诞生之时起就无法圆满地解释历史事实。
再考之史实，康熙六年（1667年），“吏部题：议政王、贝勒、大臣、九卿、科道等会议裁官一疏，应将河南等十一省俱留布政使各一员，停其左、右布政使之名。至江南、陕西、湖广三省，俱有布政使各二员，驻扎各处分理，亦应停其左、右布政使之名，照驻扎地名称布政使。……．得旨，允行。”【65】这件事就是所谓江南、湖广、陕西分省的来源，而实质仅是全国28员布政使裁撤为17员，并以驻扎地命名的事件。根据皇帝任命布政使的传敕，安徽布政使正式全称应为“江南安徽等处承宣布政使司布政使”【66】，江苏布政使司的正式全称为“江南江苏承宣布政使司”【67】，西安布政使的正式全称为“陕西西安等处承宣布政使司布政使”【68】，甘肃布政使的正式全称为“陕西甘肃等处承宣布政使司布政使”【69】，湖北布政使的正式全称为“湖广湖北等处承宣布政使司布政使”【70】，湖南布政使的正式全称为“湖广湖南等处承宣布政使司布政使”【71】。这些敕谕表明，至少至乾隆初年，清朝官方的意识并不认为布政使的移治、裁撤、改名是所谓的“分省”。
如前文所述，在康熙初年所谓的“分省”后，乾隆、嘉庆年间政府公文中的江南省，湖广省仍然分别包括了江苏、安徽和湖北、湖南。另据雍正年间四川陕西总督年羹尧奏折：“陕西全省惟甘州、兰州雨未沾足，凉州少旱，其余各处不时将雨。……目下西安一带麦价甚贱。”【72】很显然，在官方文件中，雍正年间的“陕西（全省）”仍然包括了西安、甘肃两个布政使司辖区。虽然清朝官方的志书、政书或含糊其辞，或自相矛盾地提到了“分省”，但在此后的清朝官方文件中，包括江苏、安徽的江南省，包括湖北、湖南的湖广省，包括西安（狭义的陕西）、甘肃的陕西省仍然存在。
在康熙晚期的官方普遍意识中，全国仍然只有“十五省”，即15个布政使司辖区，并无“十八省”。由官员们庆祝康熙皇帝六旬万寿的祝贺诗文汇编的《万寿盛典初集》中，普遍以“十五省”代表全国，却无一处出现“十八省”【73】，这证明康熙晚期的官方普遍意识中并无“分省”事件以及“十八省”的存在。综上所述，康熙初年并不存在所谓的“分省”事件，“分省”只是一个多世纪后乾隆晚期的官方志书、政书的部分编纂者们建构的一个充满矛盾的观念。布政使移治、裁撤、改名事件是客观存在的事实，不能将以后建构出来的“分省”观念来取代历史事实本身。一些现代研究用充满矛盾“分省”观念的清代官方志书和政书为其主要的研究依据，用现代的观念将“省”看作清朝的正式政区，然后去解释所谓“分省”的诸多问题，却鲜有利用清朝的原始档案触及历史事件的实质，因此不可避免地在所谓“分省”的标准、时间上矛盾重重，莫衷一是，争论不休【74】。既然历史上并无“分省”，又何来“分省”的统一标准和时间?“分省”只是反映了乾隆晚期以后才产生的某些人的意识和观念，即使他们是官方志书、政书的部分编纂者，也不意味“分省”是官方的共识，更不是正式的制度安排。
雍正二年（1724年）直隶设置布政使司【75】，如果将江南、湖广、陕西各自所属的两个布政使司看作独立的政区，则全国共有18个布政使司，由于清朝官方通称布政使司为“省”【76】，因此继承明代两京十三布政使司的“十八省”可能开始初步形成，省名来源于布政使司名。经过不断裁撤，雍正二年（1724年）全国共设有18个巡抚，其辖区与18个布政使司一一对应吻合，且名称相同，“十八省”可能就成为18个布政使司与巡抚辖区的共同通称；以后直隶、四川、甘肃改由总督兼巡抚事，18个巡抚辖区一直稳定维持到了清末【77】。但此后的官员文件中仍然有用“十五省”代指全国，即并未将江南、湖广、陕西各自所属的两个布政使司当成独立的政区：“有勇健营兵一千一百余名，原系新设，别无营汛。其撤还时若仍聚一营，难于部署，且属十五省挑选技勇之人，应令各归本省”【78】；乾隆十一年（1746年）的题本：“钦惟我皇上圣德光昭，仁恩浩荡，分免九州之贡赋，十五省共沐生成；全宽一岁之输将，亿万姓咸沾乐利”【79】；乾隆三十二年（1767年），曾任职军机处王昶撰写的《军机题名记》：“内而六部、卿寺暨九门提督、内务府、太监之敬事房，外而十五省，东北至奉天、吉林、黑龙江将军所属，西南至伊犁、叶尔羌将军办事大臣所属，迄于四裔诸属国，有事无不综汇。”【80】根据现有的资料，还无法确定雍正年间的“十八省”是指布政使司还是巡抚辖区，或二者兼有，但直至乾隆中期官员仍用“十五省”即15个布政使司辖区代表全国，且李卫奏折中用的是“十八省督抚”一语，雍正年间的“十八省”更有可能仅指巡抚辖区。
随着巡抚辖区固定，巡抚逐渐由临时差遣变成了地方长官，而布政使则成为巡抚的下属，这一变化被清朝官方于乾隆十三年（1748年）正式确定，是年乾隆皇帝同意礼部尚书王安国的意见：“今外官之制，督抚专制一方，而《会典》载天下府县及外官品级，犹以布政使司布政使领之，称名殊觉不顺。请改《会典》所载外官品级，以督抚居首，次及布、按两司。”【81】这标志着巡抚正式取代布政使成为最高地方行政长官。乾隆二十五年（1760年），增设了江宁布政使司，全国共19个布政使司【82】，自此“十八省”成为18个巡抚辖区的专称。但即使到了乾隆五十五年（1790年）以后，由官员们庆祝乾隆皇帝八旬万寿的祝贺诗文汇编的《八旬万寿盛典》中，分别用“十七省”、“十八省”、“十九省”代表全国【83】；乾隆六十年（1795年）的题本：“正赋频蠲，沐宽仁之诏于新颁，十七省逋租悉贷”【84】；其后奏折中仍频繁出现“十九省”：“户部汇奏直隶等一十九省道光十一年耗羡银两，又江宁布政司所属并台湾府道光九年、苏州布政司所属道光十年耗羡银两数目”【85】；到了道光末年，魏源为两江总督陶澍撰写的神道碑铭：“国家承明制，挢明弊，以内政归六部，外政归十七省总督、巡抚，而天子亲览万几，一切取裁于上。”【86】
因此，在清代，“十五省”、“十七省”、“十八省”、“十九省”等都可以用来代表全国，并无统一的官方规定。
四、“省”的真实含义
乾隆八年（1743年）成书的蒋版《大清一统志》中列有全国各布政使司，而并无“省”【87】，且还有江南布政使司，这表明此时清朝官方志书认定的一级政区仍然是布政使司，而不是巡抚辖区和“省”，更不存在所谓的“分省”观念。
《皇朝文献通考》中有一段文字专门解释了《舆地考》用“省”作为政区名称的理由，并且集中反映了“省”在清朝官方意识中逐渐演变的过程：“至于省之为名，始于元之中书省及行中书省。明代于两京之外，分置十三布政使司，而亦得称为十三省者，以省为官司之署，其名原可以通用。皇清抚有区宇，仍各布政使司之名，……统计有布政使司之地凡一十有九，惟是旧时一统志诸书即称各省为各布政使司，盖沿明统志之例。……明之巡抚多寡无定，有一布政司之地而多至数巡抚者，有事则设，无事则罢，但为持节奉使之臣。我朝则巡抚各有定员，分寄以守土之责，以京朝官之衔而兼统民事，略如古之行台省及元之行中书省。其有专设总督者，亦必以督臣兼巡抚之事。”此段文字说明清朝的巡抚与明朝的不同，编制稳定并有固定的辖区，实际已经成为地方官员，与元代的行中书省相似。“至于布政使司，但与按察使司分理钱谷刑名，自不应专书于各省之首。且如江苏一省以两布政司而总隶于一巡抚，势不得更将两布政分列也。国家创制显庸务，崇实政，凡在诏谕所颁，文移所用并称各省。”这一段说明布政使司与按察使司分别掌管财政和司法，已经不再是各省的最高行政长官，何况江苏一省有两个布政使司；另外国家行政崇尚实际，在官方文书中已经用省作为地方的通称，因此“兹编纂《舆地考》亦概书为‘省’焉”，即将原有的政区布政使司改称为“省”【88】。这些恰好说明原来官方志书、政书认定的一级政区并非“省”，而是“布政使司”，因此才需要为改称“省”特意说明、解释。
总结《皇朝文献通考》用“省”作为政区名称的原因有以下几点：1、明朝通称布政使司为省，清朝沿袭；2、清朝巡抚已经成为地方官员，其辖区相当于元代的行中书省，因此其辖区可称之为省；3、布政使司隶属于巡抚不再是地方最高机构；4、在官方文件中“省”已经成为习惯用语。
成书于同一时代的和版《大清一统志》也列举了上述的十八省，它与《皇朝文献通考》、《皇朝通志》一起标志着到乾隆晚期，清朝官方遵从实际，认定“省”作为18个巡抚辖区的官方称谓，并取代布政使司成为志书、政书体系的一级政区。“十八省”体系终于建构完成。
按照《皇朝文献通考》的说法，巡抚（包括兼巡抚事的总督）辖区即为省，但“省”却并非巡抚辖区的专称。从前文概述来看，清朝的官方文件中称“省”有以下几种的情况：
1、单、双巡抚的辖区称为省：所有的巡抚辖区均可称省，但江南省（江宁省）是安徽、江苏双巡抚辖区，陕西省是西安、甘肃双巡抚辖区，湖广省是湖北、湖南双巡抚辖区；
2、单、双布政使司的辖区称为省：沿明代的旧例，各布政使司辖区均可通称为省，包括名称来源于江南布政使司的江南省，江宁布政使司与江苏布政使司合称为江苏省，它们也可以单独称为江宁省和苏州省；
3、明朝原有的十三布政使司在清朝均可沿袭其旧名称为省；
4、奉天府尹及奉天、吉林、黑龙江将军的辖区均称省；
5、苏松、江安粮道的辖区称为省；
6、江宁省包括了安徽、江苏、江西三个巡抚的辖区，它也是两江总督的辖区，而因之而得名的江宁府则是两江总督的驻地。
除了包括三个巡抚辖区的江宁省由总督驻地命名外，省的名称均由其最高地方长官的官职命名，比如江安省即由江安粮道命名，苏州省由苏州（江苏）布政使命名【89】，河南省由河南巡抚命名。安庆省、西安省分别由安庆巡抚、安庆布政使司，西安巡抚、西安布政使司命名，它们分别是安徽巡抚、陕西巡抚的别称【90】。题本中甚至称藩属国朝鲜为“省”：“京师、盛京、浙江、福建、江苏、山东、安徽、江西、河南、湖北、广东、湖南、山西、广西、陕西、贵州、朝鲜等十七省，月在地平下，俱不见食。”【91】
综合上述的列举，可以更加清楚地明白清代的“省”不是正式的政区，更非一级政区，而只是对一些大于府州辖区的通称。清代“省”的名称不固定，同一个省可以有不同的名称；辖区不固定，可以是总督辖区，一个或多个巡抚辖区，可以是奉天府尹和奉天、吉林、黑龙江将军的辖区，还可以是粮道的辖区，甚至是藩属国；“省”的军政长官相应不固定，粮道、府尹、布政使、巡抚、总督、将军间的地位、职责也相去葚远。
如果“省”是清朝的正式政区甚或一级政区，则不可能出现省下有省的情况，即不可能出现江南省下辖安徽、江苏省，湖广省下辖湖北、湖南省，江宁省下辖有安徽、江苏、江西省，江苏省下辖江宁省（江宁布政使司）、苏州省的情况，甚至形成了江南省{江苏省）江宁省和苏州省这样的三级省，江安省相当于江宁布政使司加上安徽省，省的空间范围非常混乱；也不可能出现府尹、粮道的辖区也称省的情况。
一级政区是现代的观念，清代官方对此并无制度上的规定，志书、政书也仅代表官方意识的一种，并无成文法甚至习惯法的约束力。代表全国的“十五省”、“十七省”、“十九省”存在说明整个清代“十八省”即18个巡抚辖区也未获得代表全国的垄断地位，甚至还不如以前的15个布政使司即“十五省”作为一级政区的地位明确。
有些学者也认为“省”并不是清代的正式政区，因此才有“统部”的称谓：“省在清代实际上也不是正式称呼，故而《嘉庆重修一统志》将18省与边区地方政区均称为‘统部’，就是此理。”【92】《中国历代户口、田地、田赋统计》中的“清嘉庆二十五年各府州人口密度表”也将“统部”作为清代的地方政区，故有直隶统部、江苏统部等称谓【93】。
“统部”是《清代志书》中的术语，其含义非常明确：“每省皆先立统部，冠以图表，首分野，次建置沿革，次形势，次职官，次户口，次田赋，次名宦，皆统括一省者也；其诸府及直隶州又各立一表，所属诸县系焉，皆首分野，次建置沿革……”【94】；“京师以下每省有统部，总叙一省大要；各府、厅、直隶州自有分卷，凡所属之州县人焉。”【95】很明确，“统部”只是一统志中“统括一省”、“总叙一省大要”的部分，与各府、厅、直隶州的“分卷”相对应，因此“统部”并不是清代的政区或其通称，“直隶统部”即为“直隶总体概况”。清代各省的通志中也有“总叙一省大要”的“统部”，兹举几例：《四川通志》、《江西通志》、《广西通志》也均先列“统部”叙述本省的总要，然后再分卷叙述各府、厅、直隶州的情况【96】。即使是修于民国时期的《奉天通志》仍然沿袭了这一体例【97】。民国时期当然不会有省级政区“统部”，因此认为“统部”是清代的政区或其通称均是错误的。
结论
随着巡抚辖区固定并与布政使司辖区吻合，“十八省”初步形成于雍正年间，并不是产生于清初的所谓“分省”；巡抚取代了布政使成为最高的地方长官，再加上布政使司的增设，至少到了乾隆中期18个巡抚辖区成为“十八省”的专称；自乾隆末期以后，“十八省”逐渐成为代表全国政区的流行称谓，但“十八省”并没有获得制度上的垄断地位，甚至还不如以前“十五省”作为一级政区的地位明确。
清代的“省”只是一种区域的通称，不是巡抚辖区的专称，更不是正式的政区，因此才出现了众多十八省体系外的省，省下有省辖区空间混乱，“十五省”、“十七省”、“十八省”、“十九省”等都可以代表全国的情况。这些事实在简化、标准化的官方志书、政书中无从发现，而需要利用原始的档案去揭示、还原历史事实的本来语境和面目：虽然是同样的汉字——“省”、“十八省”，但不同的时期它们的含义并不相同；清朝长达近300年，意识、观念也有时期的变化。历史是丰富、立体的存在，而不是简单、扁平的剖面，尤其不能简单套用现时的观念——如用现代政区的“省”来阐释清代的历史。
注释：
【1】谭其骧主编：《中国历史地图集》第8册（清时期），（北京）中国地图出版社，1987年，“清时期图组编例”。
【2】《清史稿》卷54《地理志一》，台湾中央研究院历史语言研究所汉籍电子文献系统。
【3】[清]穆彰阿等：《大清一统志》，道光二十二年。下称“穆版《大清一统志》”。
【4】[清]嵇璜等：《皇朝文献通考·凡例》，乾隆五十二年，台湾中央研究院历史语言研究所汉籍电子文献系统。
【5】[清]和坤等：《大清一统志》，乾隆四十九年。以下称“和版《大清一统志》”。
【6】[清]户部：《汇奏乾隆十八年分耗羡银两清册事》（户部移会稽察房粘单），乾隆二十年一月二十四日，台湾中央研究院历史语言研究所藏清史料（以下简称“史语所”），097940。
【7】[清]蒋廷锡等：《大清一统志》，清内府抄本，不分卷，《上谕》，乾隆八年。以下称“蒋版《大清一统志》”。蒋版《大清一统志》的成书年代还有乾隆五年说，本文采用穆版《大清一统志·御制序言》的说法。
【8】[清]直隶总督李卫：《奏报追回挑汰勇健营兵丁路费事》，雍正十一年六月初六日，“国立故宫博物院”图书文献处（以下简称“台北故宫”），010934。
【9】《高宗纯皇帝实录》卷131，乾隆五年十一月，台湾中央研究院历史语言研傲视群雄所汉籍电子文献系统。
【10】[清]大学士徐本等：《汇奏各省上年民数、谷数折》，乾隆七年十一月二十九日，中国第一历史档案馆（以下简称“一档”），04-01-35-1122-008。
【11】[清]户部：《奉天等省民数、谷数汇总黄册》（影印本），罗继祖编：《史料从编》，伪满洲国康德二年（1935年）春，库籍整理处编印，无出版处。
【12】[清]安庆巡抚孙国玺：《呈安庆省本年八月分粮价单》，乾隆四年九月十七日，一档，39-0200-010。
【13】[清]陕甘总督杨应琚、西安巡抚鄂弼：《奏为遵旨甄别西安省首领佐杂官员事》，乾隆二十七年九月二十八日，一档，12-0114-095。
【14】[清]大学士礼部尚书管理刑部事务刘统勋：《题覆安庆巡抚冯钤前奏事》，乾隆三址三年五月二十六日，史语所，089842。
【15】[清]大学士管理户部事务托津：《题报天下民数及谷数事》，嘉庆二十三年十二月七日，一档，2-221-19768-1。此前历年的《题报天下民数及谷数事》的题本中均为“西安省”。
【16】[清]大学士兼管吏部户部事务傅恒：《题报应将本年会试议处事》，乾隆十九年三月二十六日，史语所，073700。
【17】[清]奉天府尹雅德等：《奏呈乾隆三十年分奉天省盗贼清单》（刑部移会稽察房粘单），乾隆三十一年四月，史语所，145031。
【18】[清]盛京户部侍郎瓦尔达、奉天府府尹博卿额：《奏报乾隆三十七年奉天省耗羡收支动存各数目事》（军机录副），乾隆三十八年五月二十六日，一档，03-0704-045。
【19】[清]户部：《乾隆五十四年民数、谷数黄册》，一档，文966。
【20】清奉天府尹辖区的范围见[清]嵇璜等：《皇朝文献通考》卷271《舆地考·盛京》。
【21】[清]武英殿大学士兼管兵部事务保宁：《题销吉林省应付凯撤官兵车价银事》，嘉庆九年九月二十一日，史语所，124284。
【22】[清]吉林将军奕榕等：《奏报请饬催各省欠饷事》（军机录副），同治十年五月十日，台北故宫，107733。
【23】[清]吉林将军景淳：《呈吉林省续捐并前捐剩各银数清单》，咸丰六年十二月初三日，一档，03-4417-014。
【24】[清]黑龙江将军富僧德等：《奏呈黑龙江省秋成分数事》，道光年间，台北故宫，065407。
【25】[清]黑龙江将军依克唐阿：《咨会典馆绘图事》，光绪十六年十一月二十日，史语所，137593。
【26】《世宗宪皇帝实录》卷123，雍正十年九月，台湾中央研究院历史语言研究所汉籍电子文献系统。本文《清实录》均为此版本，不再一一注明。
【27】《高宗纯皇帝实录》卷1090，乾隆四十四年九月上。
【28】《德宗景皇帝实录》卷571，光绪三十三年三月。
【29】[清]嵇璜等：《清朝通志》卷29《地理略六》，乾隆五十二年，中央研究院历史语言研究所汉籍电子文献系统。
【30】[清]署两江总督魏廷珍：《揭报江南省官兵马匹等事》，雍正十一年四月二十一日，史语所，009849。
【31】[清]大学士管理吏部户部事务和珅：《题报江南省各标营开销事》，乾隆五十四年十二月九日，史语所，068667。
【32】[清]协办大学士户部尚书禄康：《题复江南省标营开销事》，嘉庆十年三月八日，史语所，115726。
【33】[清]江南提督马铭勋：《奏报江南省二麦收成及雨水事》，乾隆三十一年六月十三日，一档，23-0059-014。
【34】[清]两江总督苏凌阿：《奏为江南省雨水等事》，乾隆六十年八月十七日，一棣，25-0312-013。
【35】[清]户部：《户部为江南省销盐总数事》，嘉庆六年五月，史语所，159256。
【36】[清]两江总督刘坤一：《奏为遵旨设立江南省府县学堂事》，光绪二十四年七月二十九日，一档，38-0188-038。
【37】[清]礼部：《咨军机处江南省乡试事》，光绪二十九年六月二十四日，台北故宫，158416。
【38】[清]嵇璜等：《清朝通志》卷30《地理略七》。
【39】[清]清圣祖：《绥远将军蔡毓荣敕谕》，康熙十八年十二月六日，史语所，104327。
【40】[清]大学士礼部尚书管理刑部事务刘统勋：《题报乾隆三十四年咨解蒙古贼犯扎米彦事》，乾隆三十四年七月四日，史语所，082739。
【41】[清]湖广总督张映汉：《奏呈湖广省提镇各员考语清单事》，嘉庆二十五年，一档，12-0340-009。
【42】[清]湖广提督李国柱：《奏为湖广省收成分数及粮价事》，乾隆四十年十月十六日，一档，22-034-086。
【43】[清]湖广总督张映汉：《奏呈湖广省提镇各员考语清单事》，嘉庆二十五年，一档，12-0340-009。
【44】[清]江宁织造申祺：《奏为江宁省约收分数事》，乾隆十四年九月十七日，一档，22-0028-051。
【45】[清]江宁织造李英：《奏报江宁省各地秋禾收成》，乾隆七年九月六日，一档，22-0013-050。
【46】[清]江宁布政使江安等：《奏为江宁省乾隆五十六年新旧钱粮完欠各数事》（兵部移会稽察房粘单），乾隆五十七年一月，史语所，102905；江宁布政使的辖区范围见蒋版《大清一统志·江南布政使司》。
【47】[清]两江总督孙玉庭：《奏为查阅江宁省标事》，嘉庆二十三年四月十五日，一档，18-0028-032。
【48】[清]两江总督端方：《奏为江宁省暨南学堂事》，宣统元年五月十九日，台北故宫，179106。
【49】[清]江宁巡抚明德：《咨内阁饭食银两事》，乾隆三十二年四月二十九日，史语所，128050。
【50】[清]大学士管理户部事务禄康：《户部题为查核苏州省嘉庆十年地丁钱粮事》，嘉庆十二年三月十六日，史语所，005230。
【51】[清]江办巡抚文桂：《奏苏州省道光二十三年地丁事》（户部移会稽察房粘单），道光二十四年（1854年）四月十一日，史语所，183274。
【52】[清]江苏巡抚吉尔杭阿：《呈苏州省咸丰四年五月份粮价清单》，咸丰四年七月二十七日，一档，03-4475-320。
【53】江苏布政使的辖区范围见蒋廷锡等：《大清一统志·江南布政使司》。
【54】[清]仓场侍郎温福：《奏为部存苏松省轻赍银内拨银事》，乾隆二十八年十月，史语所，153064。
【55】[清]漕运总督吉纶：《题为苏松省督催钱粮事》，嘉庆十一年二月十日，史语所，005166。
【56】[清]漕运总督陈夔龙：《奏苏松省光绪二十六年分漕仓钱粮奏销事》（军机录副），光绪二十六年五月二十六日，一档，03-6321-043。
【57】[清]漕运总督杨锡绂：《题报江安等府州属乾隆十一年分起至二十九年分通共未完漕项等项钱粮数目》，乾隆三十二年三月二十九日，史语所，083656。
The Formation of the 18 Provinces during the Qing Dynasty
Hou Yangfang
Abstract:This article reveals the formation process of the Eighteen Provinces in Qing Dynasty and the essence of “province” by researching the archives of Qing Palace and the Cabinet （Nei-ge）. The division of provinces was wholly imaginary they were just the conception formed Like “accumulation of strata” in Qing Dynasty; the origin of the conception was the series of official geographical records and books of decrees and regulations compiled in late Qianlong period. “Province” was not the formal administrative division in Qing Dynasty, hut a widely used unofficial name at that time. Therefore there were quite a few provinces besides the “Eighteen Provinces” system and provinces under provinces, in official archives in Qing Dynasty. Besides, this article reveals the true meanings of “Tongbu”.
Key words:eighteen provinces;division of province; administrative division;summary of the province（Tong-bu）; archives
转自《明清史》2010年第11期
