秦始皇二十六年（前221年）“初并天下”，实现了中国历史上的首次统一，建立起中华大地上第一个中央集权的大一统国家。秦以其法治主义与实用主义精神，锐意进取，开创了崭新的天地；又以其苛法、暴政广受诟病。客观来说，秦法与秦政必定有其可取之处，才能助秦实现统一功业。保存在睡虎地秦墓竹简中的一道秦王政二十年（前227年）的文书，为我们直观地认识秦法和秦政的具体风貌提供了宝贵资料。
一
这道文书名为“南郡守腾文书”，是秦王政二十年由南郡的地方行政长官腾下发至县、道啬夫的一份下行文书，整理自1975年湖北省云梦县睡虎地M11号秦墓出土的一批竹简。经过整理和释读，该文书发表于1977年出版的《睡虎地秦墓竹简》。文本分两部分，前半部分是这道文书，后半部分则是对良吏、恶吏的界定。后来，随着末简简背“语书”篇题的发现，在1990年出版的版本中，篇名修正为《语书》（睡虎地秦墓竹简整理小组编：《睡虎地秦墓竹简》，文物出版社1977年版、1990年版）。此后，学者仍将《语书》的前半部分称作“南郡守腾文书”，认为应将其与后半部分区别开，其依据在于：“本文书外的《语书》……主要强调良吏恶吏之区别，而本文书则大力排斥古来不同之乡俗，要求改变私好、乡俗之民心，所以不宜将本文书包括在早些的文件《语书》之内。”（张政烺、日知编：《云梦竹简Ⅰ》，吉林文史出版社1990年版）
参与睡虎地秦墓竹简整理和两版《睡虎地秦墓竹简》编纂的李学勤先生曾在1976年发表《云梦睡虎地秦简概述》，称这组简牍为“南郡守腾文书”，后在2001年收入《简帛佚籍与学术史》时作了修订，将之分为《南郡守腾文书》《语书》两篇，并称“文书和《语书》可能彼此有关，后者是前者的附件，需要进一步研究”（季勋：《云梦睡虎地秦简概述》，《文物》1976年第5期；李学勤：《简帛佚籍与学术史》，江西教育出版社2001年版）。
在此基础上，陈侃理进一步研究发现，“南郡守腾文书”应单独成篇，而后半部分良吏、恶吏相关内容与原本单独成篇的《为吏之道》，应该视为同一部书的两个部分，依末简简背篇题，统称为“语书”（陈侃理：《睡虎地秦简“为吏之道”应更名“语书”——兼谈“语书”名义及秦简中类似文献的性质》，《出土文献（第六辑）》，中西书局2015年4月）。如此一来，“南郡守腾文书”的主体性得以确认和凸显。
“南郡守腾文书”、以“为吏之道”为主要内容的《语书》，以及《秦律杂抄》《效律》两种法律条文摘录本，在发掘时共同发现于墓主腹下，需要综合考量。从简牍数量上来看，修正后的《语书》共57支，《效律》60支，《秦律杂抄》42支，“南郡守腾文书”仅8支。墓主喜是当地的一名小吏，其所随葬简牍，多具有工作和生活中应用与参考的实际价值。为何将仅占8支简篇幅的行政文书单篇随葬，是需要解答的问题。
二
“南郡守腾文书”开篇即言“古者，民各有乡俗，其所利及好恶不同，或不便于民，害于邦”，指出在多样化的地方风俗中，存在可能会祸国殃民的一类，这在接下来的简文中被称作“恶俗”。这道文书即是围绕着规范风俗而展开。其时虽然秦还未完成统一，但统一大势已定，秦统一风俗文化的意识已经比较清晰。对“除其恶俗”目标，南郡守腾十分重视，却屡屡遇到困难。他有针对性地调整政策，修订和完善法令，并最终将地方行政的关键归结为基层吏治。文书内容完整，层次分明，信息丰富，颇有值得分析之处。
南郡守腾认为，单单“以圣王作为法度”，是不足以“矫端民心，去其邪僻，除其恶俗”的，究其原因，是“法律未足”之故。“法律令”的作用，就在于教导民众“去其淫僻，除其恶俗”。但根据他的观察，在法律令已经具备的情况下，产生的效果却十分有限，“吏民莫用，乡俗淫泆之民不止”，这引发了他的忧虑。
随后，腾有针对性地修订了法令并下发。针对“吏民莫用”的现实情况，他此次命令官吏将法令明确布告，使广大官吏和民众知悉并遵法而行。所修订和下发的，除规范风俗的法令之外，还有田令和“为间私方”。这直接反映出他在当时所面临的主要问题：除了当地风俗难以规范之外，在田令的施行方面同样遇到难题，并且很为“为间私者”感到头痛。然而，腾此次修订法令、调整政策仍然收效甚微，法律的推行遇到了现实的阻力，官吏和民众频繁触犯法律，“为间私者”也未收敛，地方风俗更是根深蒂固难以改变。
文书行文过半，所记录的实际上都是腾的回顾和反思。他认为过去的政策和法令未能取得明显效果的原因，主要在于基层官吏的失职：县令、县丞以下的基层官吏，发现不遵守法令的官吏和民众，或不揭发，或不知悉，或知悉但不敢处理，凡此种种，是不忠、不胜任、不智、不廉，都是大罪。针对这一情况，他进一步制定了新的政策，也就是这道文书所真正承载的新政策，即对基层吏治的监督、加强和整顿：“今且令人案行之，举劾不从令者，致以律，论及令、丞。又且课县官，独多犯令而令、丞弗得者，以令、丞闻。”腾的政策，在某种程度上被沿用：派专人下县巡查，可说是古代巡视制度的发端；对各基层官吏管辖范围内的违法情况与官吏处理情况进行评估，或是量化考核的雏形。
如此，也就不难解释此道文书缘何会与法律条文、语书等具有实用性的简牍共同随葬了。文书内容虽然围绕着规范风俗的治理目标而展开，但真正的落脚点在于基层吏治，同样具有实用性。作为一名基层官吏，墓主喜或许在生前需时时参阅，时时反省。
三
在面对治理难题的时候，南郡守腾在法律与吏治两个层面作出调整。这不但反映了秦地方行政长官根据实际需要不断进行政策调整的行政灵活性，更展现出其为了达到治理目标而不断进取的决心，这某种意义上也体现了秦的实用主义和法治主义特性以及进取精神，体现出秦政的一些特点。以此为例，可以管窥秦地方行政的某些风貌。
商鞅变法后，秦以法治立国。秦法律令涵盖广泛、标准清晰。分析腾的政策调整过程，可以发现，他有权随实际情况对法律令进行修订，这就使秦法具有了生命力，能够适应秦统一进程中各地变动不居的现实条件，从而产生更好的法治效果，保障统一的稳步实现。
作为权力的末端，地方行政和基层治理始终是中央集权国家面临的重要问题，基层吏治是其关键。腾根据行政经验，分析实际情况得出结论：秦法的推行和最终落实，要靠基层官吏的恪尽职守。因此他制定出切实可行的政策，监督基层官吏尽职守责，为法令推行和落实提供保障。
四
作为两大诸侯国，秦楚之间的长期对立贯穿于战国历史始终；楚文化的影响与辐射范围之广，给秦造成了极大威胁。及至秦末，“楚虽三户，亡秦必楚”的谶言，成为王朝挥之不去的噩梦。春秋战国时期，楚的中心区域长期位于长江中游的江汉平原。秦昭襄王二十九年（前278年），“大良造白起攻楚，取郢为南郡”（《史记·秦本纪》），所攻破和占领的，就是这一中心区。据有南郡后，秦的统一进程持续推进，终于在秦始皇二十六年完成统一。“南郡守腾文书”是秦王政二十年由南郡守下发的一道行政文书，其时距秦最终实现统一还有不过六年时间。分析这道文书，也有助于我们探求秦的统一进程和条件。
睡虎地M11号秦墓的墓主喜，是秦基层官吏，同时也是楚人，秦的法律条文与行政文书出现在喜的墓中，直观反映出秦对楚地的占有和统治。相比入秦不久的“荆新地”而言，南郡相对稳定。在秦末楚地群雄并起之时，甚至并未见南郡反秦力量的记载；出土文献中所见“荆新地”“群盗”情况，也未见南郡记载。显然，秦在南郡的治理取得了积极成果。
但同时也要认识到南郡地方治理面临的现实困难。“南郡守腾文书”下发时，秦已置南郡逾半个世纪。就在文书下发的前一年，睡虎地秦简《编年纪》记载，“（秦王政）十九年，□□□□南郡备警”。作为南郡守，腾不仅要保证军事力量，防备外敌入侵，还要不断调整政策，修订法令，整顿吏治。由此可见，文书中呈现的南郡守腾，是一位认真负责、积极进取的官吏，但在规范风俗的道路上却几番遇到挫折。楚地风俗与秦的法治之间难以调和的矛盾，或许是秦速亡的一个原因。“南郡守腾文书”包含着丰富的历史信息，为研究秦统一进程中新占领区的地方治理与官吏的地方行政实践提供了宝贵资料，对其作出正确解读有助于后续研究的展开。
（作者：董家宁，系中国社会科学院历史理论研究所助理研究员）
