明初受沿海海盗与倭寇的侵扰，统治集团采取严厉的海禁政策，在法制与军事上加强对海上交往与防务的控制。明中后期，西方殖民者接踵东来与持续不断的海盗活动造成明朝海疆防御的长期压力，统治集团“对当时危局的反思也加强了国家政府控制外国人和限制私人贸易的传统倾向”[1]。明朝一方面调整对外政策，局部放开广东、福建的对外贸易，开放澳门，舒缓沿海地区强烈的对外通商诉求；另一方面增加海防力量，筑城置寨，建立省际海上巡防与海陆联防体系；制订一系列规则禁例，严惩违禁下海，把中外交往限制在官方可以控制的范围之内，形成“于通之之中，寓禁之之法”海防格局。
明代主管海防的文武职官与机构甚多，有属于军事系统的，也有属于监察系统的，其中巡视海道副使是不可忽视的重要职官。海道副使全称提刑按察司巡视海道副使，或称巡察海道副使、巡视海道、巡视副使、海道等。从开始设置，海道副使就以朝廷监察系统“外台”命官身份，处理沿海地方海防等事务，在广东、福建等省份还兼管贸易、外交，取代原有相关专职机构的职能，变成拥有多种职权的省级海防长官。
本文试图从制度史角度探讨巡视海道副使的差遣及其职能演变，揭示浙江、福建、广东等海道因省情不同而出现的职能差异，因海防形势、国际关系和海外贸易发展变化而产生的职能重构，反映明代海防制度发展的大趋势。
一、“文武相制”与海道副使建制
探讨明代海道副使建制与沿革，首先需要明瞭明初军事监察的“文武相制”原则。明初军事建制与军事行动，往往仿照前代监军之法，在派遣武将出征的同时差遣文职监军，并成为军事体系的重要制度。沿海海防建设也按照这一精神，在派遣武将经略同时派遣文官巡视海道，加强督察。万历《大明会典》说：
国初兵事，专任武臣，后常以文臣监督；文臣重者曰总督，次曰巡抚。总督旧称军门，而巡抚近皆赞理军务，或提督，详载都察院。其按察司官整饬兵备者，或副使，或佥事，或以他官兼副使、佥事；沿海者称海防道，兼分巡者，称分巡道，兼管粮者，称兵粮道[2]。
嘉靖初年，张翀《杜狡夷以安中土疏》在谈到明初沿海备倭时指出：
我太祖高皇帝洞烛其奸，乃洪武七年及十四年两却其贡，僧人发陕西、四川各等寺居住，仍著之祖训曰：……兹小丑时犯海道，用此于山东、淮浙、闽广沿海要害去处，列置卫所，设总督、把总、巡哨等官，又专设巡视海道副使一员，并都布二司堂上官，亲来督视，所以备御之术，可谓周且远矣[3]。
李承勋《勘处倭寇事情以伸国威疏》说：
当开国之初，八荒向风，四夷宾服，虽西北劲虏，亦皆款塞。惟是倭奴，时或犯我海道，是以山东、淮浙、闽广沿海去处，多设卫所，以为备御。后复委都指挥一员统其属卫，摘拨官军，以备倭为名，操习战舡，时出海道，严加防备。近年又增设海道兵略副使一员专管，可谓防范且密矣。是以数年以来彼知我有备，不复犯边[4]。
黄承玄在《条议海防事宜疏》中分析沿海地方各官职责，谓：
国家沿海列职，文武相制。全省则镇臣统督，而抚臣监之；诸路则参游统督，而道臣监之；寨游则把总统督，而海防官监之。各分其责，而亦递相为制，总非无事之官也[5]。
张时彻《防海议》在介绍浙省海防时指出：
祖宗之制，防边戍海，树设周详，郡县所在建立卫所，而定海实为要冲，……至海上则多设兵船，分布哨御，则舟山又定海之外藩也。是故设总督备倭以公侯伯领之，巡海道以侍郎都御史领之[6]。
在国家监察系统与沿海海防体系中，海道副使是省级主管海防的按察“外台”长官。明代监察由都察院总其责，内设十三道监察御史，共一百一十人，“主察纠内外百司之官邪，或露章面劾，或封章奏劾”[7]。明代御史常代天子巡狩地方，称为“巡按御史”，专理监察事务，权力极大。有些都御史带衔出巡，兼管其他事务，其中兼管行政和民政的称“巡抚”；兼管军事的称“提督”；兼管行政、财政及军事的称“总督”，开始为临时差遣，以后渐成定制。
明朝又在各省设提刑按察使司，掌司法、监察，与掌一省行政之承宣布政使司，掌一省军事的都指挥使司，合称“三司”，各司其职，互相制衡。《明史·职官志》谓：提刑按察使“掌一省刑名按核之事。纠官邪，戢奸暴，平狱讼，雪怨抑，以振扬风纪，而澄清其吏治；大者暨都布二司会议，告抚按，以听于部院。” 副使、佥事则分道巡察。其兵备、提学、抚民、巡海、清军、驿传、水利、屯田、招练、监军“各专事置”[8]。嘉靖《浙江通志》“巡按察院”条指出：“国朝因设按察使、副使、佥事，为外台”[9]。巡视海道副使是按察系统的省级“外台”长官。
明初派遣官员巡视海道，直接起因是防备沿海倭寇与海盗。史载“倭夷窜伏海岛，因风之便，以肆侵掠，其来如狼奔，其去如惊鸟，来或莫知，去不易捕。”[10]朝廷除设置防倭卫所、增置水师之外，洪武十七年春七月，令信国公汤和巡视海道，筑山东、江南北、浙东西海上诸城。洪武二十年二月，置两浙防倭卫所。四月，江夏侯周德兴于福建筑城，练兵防倭。洪武二十七年，倭寇浙东，都督刘德、商好巡视两浙防倭。三月，都督杨文、魏国公徐祖辉、安陆侯吴杰练兵浙江防倭[11]。明朝派遣汤和等人经略海防，属临时差遣，并不是常规官职，但开了专官统领海防的先河。
正统以后，海道不靖，海道副使差遣逐渐增多。正统八年九月，倭寇浙东，按察佥事陶成整饬海道，率兵平之[12]。陈濂，正统乙丑进士，由员外郎出为广东按察副使、巡视海道；“海故多大盗，倚风涛出没，复阻山，其势炽甚。公身冒矢石，出奇兵与战。”海南遂平，迁布政使[13]。张偁，弘治癸丑进士，授监察御史、巡按福建、山东，所至有声，升福建按察副使，巡视海道。时海寇充斥，公乃演水战火攻之法，距击之，而严哨探，定保甲，边檄肃然[14]。
嘉靖间，倭患向南蔓延。明朝设巡抚浙江兼管福建海道提督军务都御史，又于山东登、莱、青三府设巡察海道副使，驻登州，为分巡道；管理民兵参将，总督沿海兵马备倭都指挥[15]。
在明代海防中，浙、闽、粤三省海道地位最为重要，与明代海防相始终，下面着重加以介绍。
（一）浙江海道
浙江是明中前期沿海备倭的重点地区，海道副使的差遣与建制比较完备。郑若曾《筹海图编》在介绍浙江兵防官时说，巡视海道副使“旧制以侍郎都御史领之。洪武三十年后始领于按察副使，统理浙海，住扎宁波”[16]。“按察副使”即巡视海道副使。万历《殊域周咨录》引《浙东备倭议》也有类似记载，并且指出：“洪武三十年以后，总督领于都指挥，海道领于宪臬。”[17]显然，洪武三十年在浙江海防建设中是很重要的年份，海道副使作为“钦差” 统理海防形成定制。
浙江按察司巡视海道副使一员。如上所述，洪武三十年以后浙省海道领于宪臬，嘉靖初年驻扎省城。每年春汛自二月至五月中，小汛自九月至十月中，巡历宁、绍、台、温、海宁、嘉兴一带，全浙沿海地方。嘉靖二十三年，移驻台州。二十七年，改驻宁波，巡历沿海。
嘉靖三十二年以后，海寇勾倭，沿海多事，杭、嘉、绍、台各府添设兵备衙门。嘉靖末年，巡海道兼理宁、绍兵备，经营沿海卫所，管理水陆兵粮。每年大小汛期间，本道亲历定海，会同总参衙门祭祀海神，督发各兵船出洋防御，仍巡历定昌、临观等卫沿海地方[18]。
嘉靖《宁波府志》记载，海道衙门在宁波府治西北隅，旧为市舶提举司，嘉靖中改建。中为正厅，凡五间，东西列廊房各十间；前为露台，为仪门。门之东为迎宾厅，凡三间；又前为大门，门之外左右榜房各六间。正厅后为川堂，凡三间；左为庖舍，凡三间。堂后为明楼，凡五间；左右为耳房。厅之西为山厅，厅之后为池、亭[19]。
（二）福建海道
福建海道副使一员，原驻福州，督理沿海卫所官军，专管兵粮海防，兼理团练，分理军务[20]。弘治《八闽通志》称：福建等处提刑按察使司置按察使一员，按察副使二员，“后又添设提督学校、海道、坑场、屯略一员，或副使，或佥事，皆奉敕专理”[21]。
嘉靖九年，都御史胡琏以漳州番舶、海寇出没，而本司地方隔远，奏移漳州，从之。同年十一月，巡海副使谢汝仪知会漳州知府陆金，于府治东北镇抚司地轫建衙门，“制极宏伟”[22]。郑岳《建巡海道碑记》记载：
是冬十一月肇工，乃建正堂，建后堂，堂各五槛，规制宏敞，以出政也。中联以穿堂，左右翼以厢房，宪史居之；堂之前为月台、为甬道，中为仪门，列左右为舍，以宿隶兵。外为外门，列左右为舍，以处书掾，以宿机快；门之外，列左右为馆，以处官属之有事候谒者，立绰楔于前，曰：“控制全闽”。又前界以屏墙，月台之左别为门，以通燕处；前堂后寝，翼以东西厅前，东为楼，外为门为垣，规制差杀，以退休也；月台之右，别为门，以通射圃，其后并为崇楼十有二，槛曰：“镇宁楼”，观德图事亦于是乎，在庖 圊所，各有位置，而缭以周垣。……[23]
十年六月，副使罗英继之，公署落成，工告成，“坚础隆栋，高门夷庭。楼观矗矗，阶序秩秩。周阿峻整，丹 辉焕”[24]。
（三）广东海道
广东拥有全国最长的海岸线，“较浙倍之，较闽则三倍矣”。沿海岛屿港湾众多，且居南中国海交通要冲，对外贸易以及走私寇掠活动相当活跃。《苍梧总督军门志》谓：
广东省会郡属错居海上，东起福建，西尽日南，沿洄六、七千里，中间负海之众，无事则资海为生，有事则藉之为暴。自嘉靖末年倭夷窃发，连动闽浙，而潮惠奸民，乘时遘衅，外勾岛孽，内结山巢，恣其凶虐，屠城铲邑，沿海郡县殆人人机上矣[25]。
广东海防分东、中、西三路，沿海设置卫、所、水寨。另置广东按察司巡视海道副使兼广州兵备一员，系兵备官兼理分巡，原驻广州，在崇正书院西南，后移驻南头[26]。嘉靖十四年戴璟《议守险隘》谓：“南头，海道咽喉也。昔年南头设有海道驻扎衙门”[27]。而《苍梧总督军门志》则称：“巡视海道副使一员。原议革，至嘉靖十五年督抚侍郎钱如京议题复设。” [28]似乎海道副使曾经被裁撤。
正德八年以后葡萄牙人闯进粤海，给广东海防带来新的冲击。嘉靖三十二年（1553）葡人借口晾晒货物，获准在澳门居留，珠江口防务更形重要，广东海道副使移驻东莞南头城，仍巡视海道一带地方，平时则操练稽查，有事督兵出海剿捕，整饬船只，操练水战，监督南头、白鸽二寨[29]。吴廷燮《明督抚年表》谓：“海道兼整饬广州兵备一员，驻扎东莞南头城，巡视海道一带地方，整搠船只，操演水战，监督南头、白鸽二寨。”[30]
嘉靖四十三年，两广总督吴桂芳建议，海道副使辖东莞以西至琼州，“领番夷市舶”；更设海防佥事，巡东莞以东至惠潮，专御倭寇[31]。
嘉靖四十五年，于南头置海防参将一员，兼理潮、惠。万历二年，提督两广右都御史殷正茂题请参照以往闽、浙事例，添设巡视广东兼漳泉海防都御史一员，移申威道副使驻扎惠州府城，添设兵防同知一员，专驻阳江县。这一建议在广东和福建两省海道上面增加一个方面大员，并改变沿海巡防体系。吏部议覆，认为添一重臣，“即兵力以瓜分而益弱，事权以鼎峙而益轻”，而且粤、闽两省皆设海道，兵防事宜，原非乏人，因而否决了殷正茂的提请[32]。
万历四年，两广总督凌云翼题议：惠潮既有总、参等官，南头海防参将止防守广州，其信地东自鹿角洲起，西至三洲山止[33]。《苍梧总督军门志》称：“巡视海道副使一员。……万历八年，总督侍郎刘尧诲奉部咨议题，兼管广州兵巡，驻扎省城” [34]。说明万历八年，海道副使又移驻广州。
不过，海道副使北迁广州时间不长，至迟在万历十年，海道副使又移驻南头。大英博物馆所藏古手抄本《中国诸岛简讯》叙述1582年（万历十年）广州水路航线时提到驻扎在东莞南头的海道副使：
到目前为止，仅仅得知一条海舶可以进入广州的水路，即走东莞岛的南头岬角。它位于去广州路上的右手，从那里可以抵达顺德岛的东侧，由此可以进入广州港。阿隆索·桑切斯（Alonso Sanchez）神甫先生便是从这里返回东莞的。海道驻扎东莞，从此至广州港的距离为两西班牙里格，至东莞约有7或8里格。[35]
另外，明兵部档案天启四年八月十八日《兵部为广东巡视海道责任为监督香山等寨及驭澳防倭行稿》也说：“查得本官责任，驻扎东莞南头城，……”[36]总的看来，直到明朝灭亡，海道副使有时驻扎广州，但基本上驻扎南头。
二、海道副使职掌
巡视海道副使作为按察系统的省级“外台”长官，虽然是一省按察司之副使，但职权专一，不受按察使节制。史称海道副使与按察使“虽堂属不相牵制”，这是值得注意的。嘉靖《浙江通志》说：
按察使□政于总司，副使、佥事分设各道。曰提学、曰清军、曰水利、曰杭严、曰金衢，在八字桥河滨；曰宁绍台、曰温处，在总司二门东；曰嘉湖、曰海道，在二门西；其经历司、照磨所、司狱司，皆在总司内。夫按察外台，各举其职，按察使不得统制也。故布政司署使字，而按察司不署使字者，正犹部寺司官称衔，必署堂官衙门，而御史则直称某道，某道不以都察院冐其上，盖欲宪臣各执其法，虽堂属不相牵制也。矧使与副、佥同为堂官乎？故按察分巡之印与堂印分寸相同，而因事设官，又各有钦给关防与印一体。官吏臧否，皆得举劾；军民利弊，皆得条陈。风闻言事，实封上达，不关白于长官[37]。
可见，海道副使不仅拥有与堂官大小相同的官印，而且拥有独立上奏权力和专门职权。
关于海道副使的职掌，主要体现在督察海防，监督沿海文武官员，管理水陆官兵粮饷。上引嘉靖《浙江通志》谓：“官吏臧否，皆得举劾；军民利弊，皆得条陈。风闻言事，实封上达，不关白于长官”。[38]嘉靖《宁波府志》对浙江海道的职掌作了具体的介绍：
巡视海道按察司副使一人，掌凡经略海防，简练水陆官兵，处备粮饷之事。凡墩台、关堡、船只、器械，时督其属，而饬治之；如有怠玩弗虔，及作奸犯科者，以宪令纠治之；凡夷寇告警，及境有草窃，大者则督兵剿之，小则捕而诛之。凡战守之事，胥与总兵同之；其重大者，则以白于抚按，诹之三司，协议而后行之[39]。
万历年间范涞所编《两浙海防类考续编》收录了一份嘉靖以前关于浙江海道副使职掌的敕文，也列举了海道副使的职责：
照得本道奉敕巡视海道兼理宁绍兵备,协同总兵官经营沿海卫所,管理水陆兵粮,严督各该备倭把总官员并沿海军卫有司关防奸弊、禁捕盗贼。若遇倭寇出没，事体重大，仍呈抚按衙门，并行都布按三司，从长计处而行。所管地方官员若有偾事并贪利害人等项违法者，尔即指实参奏究治，尔受兹委任，宜持廉正己，悉心经画，务使海道肃清，奸弊革除，斯称任使。如或因循怠忽，致悞事机，责有所归，尔其钦承之，故谕。钦此[40]。
余有丁《浙江巡视海道副使题名记》是一篇记述浙省海道沿革和职掌的重要文献。据称海道副使“独制要区”，“上承开府意旨，协诸将，授方略；下则役属牧，慰守丞。凡镇有卫，卫有所，所之隙有巡候；津陆堑谷，有关有隘，烽有堠，舶有寨，怠弗虔有者，得以法纠治之。干纪律之不可干，凡待饷阜财，简徒蒐乘，缮舟除器；比什伍籍，里闾有圮弗治，民失职者，得讨其实而拊循之。于封守之可弛，凡边鄙有耸，无论海内外，以警告者，大者诛，小者寘于理，得悉赋而龛定之。于天讨之不可稽，彼固所为纪纲之臣，以备国家缓急者也”[41]。可见海道副使对地方事务的督察几乎无分巨细，权限之大，于此可见。
值得一提的是，正统以后宦官“干预外事”，在朝架空内阁，把持国柄，操纵厂卫，提督京营，镇守边方、经理内外仓场，提督营造，珠池、银矿、市舶、织染等事，无处无之，形成上自中央，下至地方，遍及政治、经济、军事、外交等领域的宦官权力体系。因而在浙江出现市舶太监染指海防，兼管海道的特殊事例。
成化末年，浙江市舶太监林槐曾提督海道，这一临时性差遣后来成为宦官与地方争夺权力的“事例”。嘉靖四年，太监赖恩提督浙江市舶司，“比例乞换敕谕，兼提督海道，遇警得调官军。”兵部上言反对，认为市舶司太监“原无提督沿海职任”，林槐提督海道“系出一时创行”，不久就纠正，故不宜引为定例，破坏成规；兵部进一步指出：“动调官军，系朝廷威柄。赖恩小臣，岂得专擅？不过欲假此以招权罔利也，乞收回成命，戒恩仍守旧规。”但世宗诏如前旨许之。都给事中郑自璧上言：市舶太监提举沿海之敕，乃颁于宪宗末世，“准行之后，朝廷旋觉其非，即为厘正；虽以正德年间政体纷更，百弊滋生，而市舶一敕，不敢轻议请换，胡乃于圣明之世，而有贪佞狡诈如恩者，顾可徇其请耶？”他要求世宗对赖恩痛加切责，取回别用，另选老成，以代其任。章下所司，没有结果。[42]这种情形只出现在浙江，它省未见，属于例外。
至于海道副使的选举，一般循例由佥事递升，也有由藩臬、布政司官兼任者。万历《大明会典》谓：嘉靖四年题准，查照旧例，佥事递升副使，按察使、参议递升参政、布政使，就于本省及附近省分转迁，不必骤更数易，以致奔走废事。六年，以二司官资浅，递升不无轻重，令今后参政、副使缺，查参议、佥事内有资望稍深，地里相近者，酌量相兼升补[43]。
嘉靖三十一年题准，凡边方司道等官，山、陕布按二司，及宣大、辽东、北直隶沿边兵备、管粮、守巡等官，并边方知府，艰劳倍于腹里，其有裨益边方者，三年以上，参政、参议径转布政、参政，副使、佥事径转按察使、副使，知府径转参政。其任浅者两司互转，知府升副使，比之腹里减年资，仍留边方管事[44]。
