“宰”、“相”之称，分别见于殷、周、春秋之时，但连称则始于战国。如《韩非子·显学》：“宰相必起于州部。”秦汉以后，宰相制度确立，自此延续了两千多年，在历代统治事务中发挥了仅次于君主的、极其重要的作用。
一、宰相设置的必要性
所谓宰相，在中国古代除辽朝外一直不是正式官名，而只是约定俗成的一个习惯用语，用以指一个或数个经过精选、富有统治经验、“掌丞天子，助理万机”（《汉书·百官公卿表》）的大臣。如汉代的三公，魏晋南北朝的尚书令、仆射，唐宋的同平章事等。
为什么要设置宰相？这是古代的君主专制制度所决定的。在这一制度下：1．君主独断一切，而政务复杂，且千变万化，没有宰相“助理万机”，很难保证统治质量。唐太宗便说：“以天下之广，四海之众，千端万绪，须合变通，皆委百司商量，宰相筹画，于事稳便，方可奏行，岂得以一日万机，独断（于）_人之虑也。”（《贞观政要》卷1）2．君位世袭，无法选择。开国君主虽有治国才干，而世袭子孙一般说多是中才、下才（如唐代君主共21，除太宗、武则天、玄宗，均中、下之才；明代君主共16，除太祖、成祖，亦无一非中、下之才，皆其例）；有的继位时还是孩童或婴儿，白难有效处理政务，从这一角度言，也不得不有宰相辅佐，甚至委以决策权。《三国志·诸葛亮传》：蜀国后主无能，“政事无巨细，咸决于（宰相）亮”，即其著例。当然，有时宰相没有选好，德才不胜任，但宰相是可以随时更换、另用高明的，这样便可弥补君位世系无法选择的缺陷。3．君主是终身制。即使他雄才大略，励精图治，到了老年，也难免精力衰退，甚或厌倦万机，从而需要宰相承担更多政务。
宰相对国家、君主的重要性，前人多有论断。如“乾坤以阴阳化成，后王以辅弼兴理（治）”（《唐大诏令集》卷44“张说同三品制”）；甚至“国之安危，寄于宰辅”（《苏东坡集》内制集卷7“赐……范纯仁……诏”）。
二、宰相的职权及其特点
宰相如何“助理万机”？其职权有二：
首先是议政权。凡是国家大事（政治、经济、军事、人事等），一般由宰相入宫朝见君主，共议处理办法，宰相要竭尽智力，出谋划策，最后由君主“独断”决定，下诏执行。这被概括为“入（宫）则参对（君主）而议政事”（《后汉书·陈忠传》），是宰相的直接议政权。但宰相不能事事入宫。平时君、相不见面，日常政事则由宰相奏上文书，提出处理建议，供君主斟酌、决策；也可能君主先下非正式的手诏给宰相，提出措施，宰相如无异议，便成为决策（宰相虽有异议，但君主坚持己见，仍成决策，因为根本制度是君主专制）。这些是宰相的间接议政权。总之，整个统治机器的运转，便是从君主、宰相的议政、决策开始的。
其次是监督百官执行权。再好的决策，如不能有效实行，便等于一纸空文。伪古文《尚书·周官》早已总结这一经验说“慎乃出令，令出惟行，弗惟反”。宋蔡沈注“反者，令出不可行而壅逆之谓”（《书经集传》）。明丘浚便强调：从君诏令之出，不可不详审于未颁之前，尤不可不践行于既颁之后。”（《大学衍义补》卷3“谨号令之颁”）而“践行”的关键，就在于宰相对百官的监督、指挥。这被概括为“出（宫）则监察（百官）而董（正）是非”（《后汉书·陈忠传》）：如向全国下达诏令（决策）；规定实施步骤、完成时间；特别是实施过程中委派属官督促、检查，并要求被监督的官员通过文书报告执行情况；如发现问题，宰相需及时研究解决；年终则根据政绩，对被监督官员进行考课，奏行赏罚（此即“董是非”）等。为保证效率，只要不违反诏令（决策）的基本精神，宰相还有权不经过君主，自行发布文书（晋日“符”、唐日“堂帖”等），处理发生的一般问题（当然，大事仍需上奏君主，另颁“诏令”解决）。这样，通过这一职权，宰相便使统治机器的运转得以继续，诏令（决策）得以“践行”，从而全面地做到“助理万机”。为了有效地监督中央和地方百官执行决策，宰相下面设有庞大的宰相机构。如汉代有三公府，唐初主要有尚书省等。以唐初尚书省为例，宰相（仆射等）下主要官员是吏、户、礼、兵、刑、工六部尚书。他们上承君相之诏令，分别制定各自领域内之政令、制度，通过众多属官，监督中央、地方百官具体执行各项任务；后者将以执行结果，上报六部，最后达于宰相（以上参严耕望《唐仆尚丞郎表》卷1《述制》）。
以上两个权力是互相联系的。只有参与了与君主议政事，才能深入理解有关决策的精神，从而有效地监督百官执行；同时也只有平日监督百官执行各种决策，广泛地掌握全国特别是地方上反馈上来的情况、问题，才能在与君主议政事时恰当地出谋划策。即必须同时拥有这两个权力，宰相才能成功地辅佐君主，治理国家。如果宰相不能有效地掌握这两个权力，便将被免职。
以上两个权力又是君主专制制度下的宰相权力，特点是可被君主根据情况和需要扩大或限制。l．扩大：有时君主“倦勤”，对宰相又十分信任时，便可把一切大权交给宰相，对决策、执行结果的批准、承认，只是走形式。如唐玄宗“晚年自恃承平，……遂深居禁中，专以声色自娱，悉委政事于林甫（宰相李林甫）”。这时李林甫所拥有的已不仅是相权，实际上已几乎扩大到了君权，所以“自皇太子以下，畏之侧足”（《资治通鉴》卷216，天宝十一载十月己亥）。前述诸葛亮在蜀国决断一切政事，也是相权被扩大之一例。2．限制：当君主对宰相不满意甚或猜忌，而又未达到将其罢免之地步时，往往便不同程度地限制其权力。一是限制宰相的议政权，见下节；一是限制其监督百官执行权。如《后汉书．朱浮传》：汉光武时，“旧制：少|、|牧奏二千石长吏不任位者，事皆先下三公（宰相）。三公遣掾史案验，然后黜退。帝时用明察，不复委任三（公）府”，而由他直接处理。此即限制宰相这一权力之一例。又隋文帝“疏忌”宰相杨素，便下令使之“不知省（尚书省，隋宰相机构）务”，更是几乎剥夺了宰相的监督百官执行权（《隋书·杨素传》）。
中国古代历史上一些复杂的君相、政治关系，往往便是通过宰相权力这一特点——可被扩大或限制来体现的。
三、宰相与秘书咨询官员的关系
中国古代长期设立秘书咨询官员（古代无此官名或习惯用语，是今人根据其职掌性质概括的。秘书与咨询有别，有时又很难分。就其与君主、宰相关系言，重点在咨询），如汉代的中朝官、尚书，魏晋南北朝的侍中、中书监令，唐宋的翰林学士等皆是。他们的一个极重要的职掌，便是在重大政事上供咨询，替君主出谋划策。如晋代侍中“备切问近对，拾遗补阙”（《晋书·职官志》）；‘唐代翰林学士“实掌诏命，且备顾问”（《文苑英华》卷797杜元颖“翰林院使壁记”）。可是如前所述，宰相本握有为君主出谋划策的议政权，为什么又要另设秘书咨询官员“备顾问”，实际上限制了宰相的议政权呢？原来这也是君主专制制度所决定的。
历史上的情况大致是这样：当君主经过精选，任命宰相之初，对宰相多半是满意的或基本满意的，君相关系融洽。但由于种种原因（君主或宰相的德、才缺陷等），逐渐君相发生了如上节所述之矛盾，怎么办呢？君主最常用的一个办法便是：在君相共议大事最后决策时，否决宰相的某些建议，提出己见，下诏执行。而限于个人才能、经验，事先君主很自然地便会向周围近臣不同程度地征求意见，以保证决策质量。于是，经过多次重复与摸索，慢慢便形成正式制度，于宰相之外，选拔若干秘书咨询官员设于宫廷内，“备顾问”，使二者相互制衡：绝大多数情况是君主认为宰相某些谋划不当，便可征求、采纳秘书咨询官员意见决策，以保证其质量；当然，有时宰相认为君主所采纳的秘书咨询官员意见有误，也可坚持己见，请君主重新决策。唐穆宗时李逢吉为宰相“势倾朝野”，“惟翰林学士李绅每承顾问，常排抑之。拟状至内庭，绅多所臧否（胡注：拟状，谓进状所拟除目（官员任用名单）也。翰林学士院在内庭，盖李逢吉所进拟者，穆宗访其可否于李绅，故得言之）；逢吉患之，……”（《资治通鉴》卷243，长庆三年九月丙辰）。这是君主以秘书咨询官员制衡宰相，限制其议政权之好例。从中虽可看出二者就个人而言，由此产生矛盾，但从君主角度，从创立制度意图而言，主要只是为了防止决策出现纰漏，总体上说，二者所起的实是互相配合、保证决策质量的作用。
和宰相比，秘书咨询官员一般资历浅，比较年轻，有锐气，官府又设在宫廷内，君主咨询，十分方便，用他们与宰相制衡，乃是君主专制制度下一项极重要的统治经验，故长期沿用。
由于有时有些秘书咨询官员得到君主信任，经常被顾问，参与议政，特别是在人事任免赏罚上言听计从，权势极重，于是历史上便产生一种看法，将某些秘书咨询官员视为宰相，今人也有类似观点。其实二者存在严格区别。最根本的区别是：凡宰相按制度全都握有两个权力，即议政权与监督百官执行权。越往后代，社会发展，人口增多，政事日益繁杂，监督百官执行权也就越重。故《宋史．职官志一》强调这一权力说：“宰相之职，佐天子，总百官，平（理）庶政，事无不统。，，“总百官”云云便包括可以白行下达文书（见前）的监督百官执行权。隋文帝疏忌宰相杨素为何要使之“不知省务”，明太祖猜忌大臣为何要废除两千年来一直存在的宰相制度，着眼点都在这一权力（因为议政权是灵活的，只要君主对宰辅的重大谋划不理会，宰相这一权力便大为削弱）。而所有秘书咨询官员全都没有这一权力；仅仅其中个别或少数人握有某些议政权，顶多只能算“内相”，而非宰相。陆贽，为翰林学士。唐德宗时朱泚叛乱，政务繁杂，“虽有宰臣，而谋猷参决，多出于贽，故当时目为内相”。内相，意思就是没有监督百官执行权，与按制度握有两个权力的“宰臣”是不同的（《文献通考·职官八》宋翰林学士“不当预外司公事”，为一证）。
值得注意的是，即就议政权言，秘书咨询官员所握，也与宰相有别。
第一，宰相的议政权是主动的，而秘书咨询官员的议政权则是被动的。因为统治全国（执行决策）每天发生的一切重要问题，都要以文书形式上报宰相机构，由宰相考虑好处理意见，通过直接、间接议政，最后由君主“独断”决定。这就是说，封目必须主动找君主议政，这是他或他们的职责昕在。秘书咨询官员则不同。他们无权主动找君主议政。一般说是要在君主对宰相某些谋划不满、自己又想不出好办法时，方向某些秘书咨询官员征求靓，所以后者是被动的。前引唐宰相李逢吉进“拟除目”，这是间接议政。是主动的，而翰林学士李绅则要等穆宗“访其可否”于己，方得言之，此参预议政就是被动的。
第二，宰相的议政权是稳定的，而秘书咨询官员的议政权则是不稳定的。全国一切政务，按制度宰相必须过问，出谋划策，这是他们的权力，也是责任。而秘书咨询官员“备顾问”，就意味也可能不被顾问。而且秘书咨询官员一般人数稍多，如魏晋南北朝有中书监、令二人，侍中四人等。纵使君主顾问，一般只找一两个人，史书往往用“预机密”去形容，其他未被顾问者也就与议政权毫不相干。当然，君主如对宰相不太满意，也可能相当长一段时间不见宰相，不直接与之议政，但因全国一切“时事，，均上报宰相机构，宰相必须分别提出处理意见，通过文书，启奏君主决定，实际上这仍在稳定地进行议政，只不过形式不同，是间接议政而已。而秘书咨询官员则无此权力。
第三，宰相的议政权是全面的，而秘书咨询官员的议政权则是部分的。因全国向宰相机构所报“时事”，包括政治、经济、军事、人事等各个方面，宰相全都要做出反应，提出处理意见，其议政权自然是全面的。而秘书咨询官员则不同，如前所述，由于他们是在君主对宰相某些谋划不满意而被顾问的，因而涉及的只是一部分问题，多半还是人事问题，因而议政不可能全面。
以上三点表明，将某些秘书咨询官员视为宰相，不仅是不了解宰相需要拥有监督百官的执行权，而且也没有弄清秘书咨询官员的议政权与宰相议政权的区别。严格地说，秘书咨询官员的存在，主要只是在某些重大政事特别是人事问题的决策上弥补宰相才干、经验之不足（有时则反映君主对宰相的猜忌），其作用固然十分重要，但仍然远不能与全面执政的宰相相比。
四、明清内阁大学士、军机大臣不是宰相
如所周知，中国古代宰相制度到明代发生了一个根本的变化：由于种种原因，特别是认定宰相权力（主要指监督百官执行权）太重，明太祖废宰相，一般说重大政务全由他个人谋划、独断，并自行统辖、指挥百官（主要是吏部、户部等六部尚书）去执行，据其政绩，决定赏罚；执行中发生问题，也由有关官员分别奏请明太祖直接处理，其间不复存在宰相这_层次。也就是说，经此改革，君主把宰相政务全揽在自己手中，君权把相权吞并了。
可是这一改革是和明太祖的个人特点（权力欲极强，猜忌心极重，精力充沛，统治经验丰富）紧密关连的。明成祖以后诸帝不具备或不完全具备这些特点，便无法坚持下去。于是，大体从明宣宗起，逐渐形成内阁制度：于翰林院设殿、阁大学士若干人（后来一般由大臣兼任）值文渊阁，“参预几务”（《翰林记》卷2），即握有议政权，为君主处理政务出谋划策，包括草拟诏令（“拟旨”）；其地位后且凌驾于六部尚书之上，从亦称为宰相矣”（《双槐岁钞》卷4“文渊阁铭”）。
可是这一内阁制度并不是宰相制度的恢复，内阁大学士也不是宰相。最主要的根据是：内阁大学士类似过去的秘书咨询官员，只有议政权，而无监督百官执行权。执行权主要掌握在六部尚书手中，制度上归君主直接指挥，内阁无权过问。明世宗时曾任刑部尚书、“习国家典故”的郑晓（《明史》本传）说：“入内阁预机务，……不得专制九卿事，九卿奏事亦不得相关白。”（《今言》卷之四343条）。此处。。九卿，，主要即指六部尚书。这话等于说他们不受内阁统辖，只向君主奏事。明末曾任六科都给事中，同样“习掌故”的孙承泽在《春明梦馀录》卷23“内阁一”中照抄郑晓这话后，在另一处又说：“内阁之职，……主票拟（即“拟旨”）而不身出与事。”“不身出与事”即不得出宫干预、指挥外朝百官执行事，与上引郑晓的话意思一致。可见这是直到明末尚未变化的制度。所以明穆宗时言官骆问礼，竟视称内阁大学士为“宰相”者为“道路无知之人，’，斩钉截铁地说“不知大学士非宰相也”（《明经世文编》卷470《喉论》）。
至于清代，虽然提高内阁大学士品级为正一品（按明代内阁大学士在制度上始终归属翰林院，仅是“正五品衙门”，见《大明（万历）会典》卷221），后来的军机大臣权势更重，但直到清末，和明代一样，在制度上始终没有赋予他们监督百官执行权。故乾隆钦定的《历代职官表》卷2案语说：“内阁职司票拟（按即草拟文书），其官创自明初，原不过如（唐）知制诰之翰林，并非古宰相之职。，，乾隆自己也在一道谕旨中说：大学士之职“仅票拟承旨，非如古所谓秉钧执政之宰相也”（《清实录》第 23册卷1129，乾隆四十六年四月辛酉）。乾隆年间曾任军机章京的王昶说“军机处，盖古知制诰之职。……其职掌在恭拟上谕……为至要，，（《枢垣记略》卷22）。邓之诚先生在1937年的一次学术报告中便说“军机大臣与皇帝之关系，颇似今之秘书厅”（见《谈军机处》，收入王钟翰《清史杂考》附录，人民出版社，l957，276页）。这些都表明：清代同样不存在宰相制度。内阁大学士、军机大臣基本上仍是秘书咨询官员，用现代话说，他们不过是皇帝最亲近的参谋长、秘书长，如得到皇帝信任，可以权势极重，但在制度上始终无权直接监督、指挥握有军政实权的百官，与“古宰相”是不同的。当然，由于明清两代未设如汉唐那样的正式宰相，官场上为填补这一空缺，再加上内阁大学士、军机大臣有时得到皇帝信任，言听计从，权力极重，于是也有人称他们为“宰相”的，乾隆斥这种人为“献谀者”（见同前《清实录》辛酉谕旨），属非制度问题，学者务必分清。
（作者单位：北京大学历史系）
载《文史知识》2012年第1期
