第三章 中国封建社会政府对经济的直接经营
在我国封建社会，官营手工业经济自始至终比较发达，这一方面是官营手工业内生产着皇室（王室）、官府和贵族及百官需要的一些特殊物品，同时也从事着诸如宫廷建设、寝陵修建、政府衙门修缮、兵器生产、钱币铸造等特殊手工业以及诸如桥梁等公共设施，还有一个非常重要的方面是政府对盐铁等采取专卖制度，直接垄断着盐、铁以及酒、茶叶的生产、流通，关乎国计民生的物资生产和流通，不允许私人染指其中。不仅如此，在我国封建社会，政府对于水利建设、漕运也直接经营，同时还直接经营或控制一定数量的土地，即使在正常情况下也能够对土地资源有一定的调控能力。从这个意义看，我国封建社会政府实际上直接控制或操作着国家经济的关键领域及其重要环节，换言之，政府自始至终掌控了经济运行的大柄。我国封建社会政府对于经济的直接经营，主要表现在直接经营的官营手工业，直接控制或经营矿藏的开采、铸币、盐铁专卖、榷酤和水利、交通、城市等公共工程以及国防建设等方面，在财政再分配时，扶贫和赈灾也是政府考虑的一项事关国计民生的基本内容。
第一节 官营手工业经济
一、官营手工业经济的基本状况
我国封建社会官营手工业自始至终都比较发达。这一方面的原因是非常复杂的，其中我国最早的国家统治中心在城市是其中不可忽视的原因之一，因为城市的修建和正常生活秩序的维持需要多种手工业的支持，尤其统治阶级和军队的生活和给养，一刻也离不开手工业生产。相对而言，在封建社会，统治阶级的需要是具有实现可能的有效需求，其中包括一些奢侈消费在内。这就为城市手工业经济尤其官营手工业经济的存在和发展提供了可能性。
早在先秦时期，我国手工业分工就相当细致，至少已经有了金属工、木工、玉工、石工、陶工、纺织工、皮革工、武器制造工等，当时就有“百工”[1]之说。所谓百工实际上是一个概数，只是说明当时专业化分工之细与工匠数量之多，并不是指一个确定的工种数量。据春秋末年齐国人的著作《考工记》记载，当时社会分为王公、士大夫、百工、商旅、农夫、妇功“六职”，即表明了手工业生产者是一个独立的生产者且在社会上占有比较重要的地位。当时仅仅在官营手工业内部，根据分工就有30个专名的生产部门：“攻木之工七，攻金之工六，攻皮之工五，设色之工五，刮摩之工五，搏埴之工二”。所有这些生产部门，涉及到运输、生产工具、兵器、乐器、容器、玉器、皮革、染色、建筑等行业，每一行业又有更加细致的分工，其中如对于车辆的制作，既有所谓的“车人”，也有专门制造车轮的“轮人”，还有专门制作车厢的“舆人”、专门制作车辕的“辀人”等等。“百工”的出现，本身就是当时官营手工业比较发达的体现。当时所谓的“工商食官”，说明政府豢养着大量的具有专门技能的手工业生产者及其职业商人，以保证政治统治中心的经济运行，这也说明国家的政治中心同时也是经济和文化中心，说明封建社会一开始政府就对社会经济具有相当的掌控能力和资源调配能力。
实际上，我国历史上的官营手工业是以民间手工业的发达为前提的，因为民间手工业的分工发达，无疑为官营手工业的繁荣提供了充足的劳动力人手尤其能工巧匠，同时也为官营手工业提供了生产原料以及半成品。另外，尽管民间工匠之间有技术封闭的传统，以适应市场竞争的需要，但是，其技术对于官府来说则必须是毫无保留的，这无疑为官府手工业作场提供了取之不尽的技术方面的支持。不仅如此，诚如汉代人桑弘羊所说，就铁器生产来说，私人生产规模小，资金不足，技术和设备落后，往往出现“铁力不销炼，坚柔不和”[2]的问题，而这正是与官营手工业规模优势比较后得出的结论。不仅如此，当时官营手工业在信息方面所具备的优势，也是私营手工业难能比拟的。
我国封建社会自始至终存在着商品流通，而手工业产品及其原料，是当时市场中的基本商品。官府或通过市场，或通过向民间征集等形式，可以保证官营手工业生产的原料质地之精良、数量充足。正是由于官府生产不计成本，人手充足，工匠技术全面，信息相对畅通，一些重大发明往往是由官府发明而逐渐向民间传播的。植物造纸在西汉出现而由东汉皇室官营手工业集大成[3]，有一定的必然性，这也是官营手工业对于技术和文化所做出的重要贡献之一。
官营手工业的生产主要包括两大部分，一部分是直接为满足最高统治者皇帝、皇室成员、贵族以及封建政府的特殊需要而设立的，如铸钱、织造、陶瓷、营缮、造船、军器、火药、铸币等；另一部分是重要的国计民生物资，由于需求量大，经济效益高，官府为取得这部分利益而实行官营，这一方面的内容既包括盐、酒、茶等生活必需品，也包括铁、金、银、铜、铅、锡等生产原料。第一部分是直接为满足皇帝、贵族、政府和军队的特殊需要而设立，涉及到纺织、瓷器、金银器、建筑、兵器等等[4]，这一方面主要是日常生活及奢侈品需求，对社会经济直接贡献不是很大，或者说其对于社会的贡献是间接的，但是其对于社会财富的集中，特别是对于文化艺术的创作以增强民族的国际影响力的作用，无论如何是不能忽略的。另一部分则是攸关国计民生的产品，因其社会需求量大、利润高且有些涉及到国家安全，往往由政府直接经营，其中最通常的做法是政府实行专卖制。专卖收入在整个政府的财政收入所占比例是比较高的，如唐代一度仅盐税的收入就达到政府财政收入的50％左右。[5]如果再加上其它专卖内容，其在政府财政收入中所占比例是非常高的。唐代如此，其他时期的情况大体相同。我国封建社会政府在这一方面的经营对于国计民生影响深远和直接，是当时国民经济不可或缺的重要内容之一。
正因为官营手工业首先是为统治阶级及其军队服务的，尽管其技术装备良好、原料充足、人手保证、技术全面、场地宽敞，其管理属于各级衙门，其产品主要用于消费及其公共设施，而不是主要为市场而生产，生产效率相对低下。另外一方面的情况是，由于官府生产不计成本，人手充足，工匠技术全面，一些重大发明往往是由官府发明而逐渐向民间传播的。正因为政府采取一系列措施首先保证官营手工业会有比较充足的人手和原料，这是官营手工业存在和发展的前提。如北魏天兴元年（398年）正月，就曾经“徙山东六州民吏及徒何高丽杂夷三十六万，百工伎巧十万余口，以充京师”[6]；隋代建立后“百度伊始，征天下工匠，纤微之巧，无不毕集”于京师[7]等，都是典型的例子；唐代中后期在雇佣官府工匠比较普遍的情况下，仍然规定“巧手供内”者不在“纳资”的范围之内，以保证官营手工业内的技术人手。具体而言，就是通过诸如不允许“隐巧补拙，避重就轻”等措施，以做到官营手工业作坊的工匠是“材力强壮、技能工巧”者[8]。 这是封建社会的一个通例，即使在匠籍制度被废除的封建社会后期，官府中的一些特殊手工业品因其质量和技术保密的要求，也是不允许在民间生产的，官府工匠虽然有一定的报酬，却难能随意离开官府作场，其生产带有一定的强制性。
为了组织官营手工业的正常运行以及对全国的手工业生产进行管理，我国封建社会的官营手工业管理机构一开始就比较完善，并逐渐在隋唐时期形成了少府监、将作监、军器监的分工与合作模式，其分之为三，合之为一，便于政府的利用与管理，便于内部分工与协调和以及监督。这种手工业模式在后来进一步发展，到了清代，官营手工业管理机构尽管进一步完善，清初设工部，为官府兴办各项工程、官营制造工业的主要管理机构。工部下设营缮司、虞衡司、都水司、屯田司、制造库、节慎库、硝磺库、濯灵厂及营缮所、文思院、宝源局、广积库、柴炭司、通州抽分竹木局等机构，分别职掌有关水利、建筑等工程的兴办与用品的生产制造与管理。其中与手工业有关的主要为营缮司、虞衡司、制造库、濯灵厂及宝源局等。[9]这只是大体而言的，实际上清代各机构之归属与职掌的变化不一而足。当然，封建社会官营手工业中机构重叠，相互掣肘，效率低下，生产成本高，也是一个比较明显的缺陷。
从整体上看，官营手工业主要不是为了商品生产，但是我国历史上的官营手工业并非与商品经济全无关系，实际上其在一定时期内、一定行业中对于封建商品经济是有一定积极作用的，故不可一概而论。虽然官营手工业机构生产的物品主要是为了满足皇室、贵族和各级官吏的需要，但是随着封建经济领域内商品经济的不断活跃，官营手工业与市场的联系逐渐有所加强，这种情况在唐代中后期就比较明显，明清时期则显得更加紧密。
早在唐末后晋天福二年（937年）的诏令中就明文规定，“其铜镜今后官铸造，于东京置场货卖，许人收买，于诸处兴贩去”[10]。与此同时，官营手工业作坊所生产的纸张、雕版印刷品（如历日等）也成为民间市场上的比较常见的商品。官府作坊生产的器物作为商品在市场上流通，因其质量上乘、数量充足而颇受消费者欢迎，这种情况在唐代及其以前是很少见于记载的。恩格斯指出，“生产和交换是两种不同的职能。……这两种职能在每一瞬间都互相制约，并且互相影响，以致它们可以叫做经济曲线的横座标和纵座标”[11]。商品经济在我国封建社会自始至终存在且呈不断活跃之趋势（当然在一定时期一定范围内往往会出现一些反复，故不可绝对视之），是无可置疑的史实，它构成了当时社会经济生活不可或缺的内容之一。
我国历史上商品交换早在氏族社会时期就已经存在，正如《易·系辞》下记载的：“神农氏作……日中为市，致天下之民，聚天下之货，交易而退，各得其所”。当然，当时的交换是各部落之间进行的物物交换，而且一般规模比较小，交换频率也有限。据《尚书·皋陶谟》记载，舜在制订的施政方针中，就包括“懋（贸）迁有无，化（货）居”等内容。这说明，早在舜时贸易就已经是社会经济生活的不可或缺的基本内容之一。在阶级社会里，贸易不但受到政府的重视和控制，且政府直接经营着一定规模的商业，以满足王室及其各级政府的直接需要。早在西周时期，就有由太宰所管辖的内朝商贾直接为王室服务，而司徒所属商贾则在朝廷供职（这与封建社会长期以来皇室财政与政府财政分开是相一致的）。其中内朝商贾主要为王室辨别地方贡献物的等级和价格，同时为王室购买禽畜、金银珠宝、纺织品等生活日用品和奢侈品。这些商贾就是为王室和政府服务的官商。所以，“工商食官”在我国古代出现的非常早，且对社会影响久远。
我国历史上官营手工业发达的原因是多方面的，其中下面的原因无论如何不可忽视：民间个体工匠保证了官营手工业生产人手的基本来源，民间手工业是官营手工业取之不尽的技术源泉，官营手工业机构能够通过国家配置资源的能力提供所需的手工业原料，官营手工业具有不断吸取外来技术的便利条件，统治阶级的奢侈消费在客观上为官营手工业的一些技术不断提高提供了可能。我国封建社会的官营手工业生产中的政府专卖、榷酤之类，主要不是依据市场的价值规律进行，而是尽量利用行政手段进行维持，尽管对工匠的控制和盘剥比较严酷，管理成本也相对高，但其在动用社会资源从事大规模的诸如矿业开采、食盐生产等方面具有民间个体工匠和私营工商业者难能比拟的比较规模优势。与此同时，国家垄断盐铁等，对于限制富商大贾控制流通领域而无限度提高或垄断价格具有重要作用。另外，国家经营盐铁等，在一定程度上也为社会提供了商品总量并保证了一定的商品质量，这在一定程度上促进了商品经济的发展。还有一个不可忽略的基本事实是，政府控制着盐铁等原料等，经营着规模庞大的手工业生产，掌握着全国的财政税收，使得各级政府尤其中央政府在整个封建社会经济运行过程中的调控能力比较强，往往能够成为社会经济运行中的主体，这是我们评价前我国封建社会专卖制度时不可忽略的一个方面。这正是封建社会手工业经营的重要内容之一，因为其在当时具有特殊的地位，再加上其生产经营与一般的官营手工业不尽一致，故对盐铁专卖制度将在下面还要作进行专门论述。
二、官营手工业对于民生的支持
官营手工业除了满足皇室、官吏等消费和公共消费外，在一定时期一定范围内还由政府组织生产包括农器、水利设施等必要的生产工具，对于恢复和发展农业生产具有一定的积极影响。特别值得一提的是，官营手工业在推广生产技术方面的作用，也是无论如何不可忽视的。
官府具有掌握充足物质资源、工匠的得天独厚优势，若从事农器铸造，则对于推广铁器农具的作用是其它任何社会力量所难能比拟的。如汉武帝时孔仅就曾经“使天下铸作器” [12]，就是一个典型例证。据《后汉书·杜诗传》记载，东汉时期南阳太守杜诗“造作水排，铸为农器，用力少，见功多，百姓便之”。[13]再如《后汉书·任延传》记载，九真太守任延“令铸作田器，教之垦辟”。这些做法对于恢复和改善当时全国或一地的农业生产具有一点的推动作用，尤其政府在农器方面的推广和示范作用是其他任何力量所难能替代的。我国历史上长期沿用“二牛抬杠”的耕作形式，今天看来是非常落后的耕作，但在秦汉魏晋南北朝时期却是比较先进的耕作形式，而当时在全国范围内能够推广这样比较先进的耕作形式，当与各级政府的积极推行分不开，正因为如此，二牛抬杠是我国历史上自出现牛耕以来持续时间最长、普及范围最广的农耕形式，其比较符合当时五口之家的个体小生产农业的生产规模的需求。
在农业生产中，对于北方地区来说土地浇灌是保证粮食生产的重要手段之一。在这一方面，政府同样发挥着一定的作用。唐代宗大历二年（767年）三月：“内出水车样，令京兆府造水车，散给沿郑、白渠百姓，以溉水田”。[14]朝廷设计水车样式，交付京兆府承造，无偿给关中平原百姓浇灌土地，这样的水车一定是比较先进的，对于提高这里的农业生产是有积极的推动作用，同时对于其他地区的水车也有一定的推广示范作用。明代永乐元年（1403年）九月，“命宝源局铸农器”[15]。按宝源局在明清时期系工部所属机构，掌管铸钱事务。中央政府利用国家资源，并在由中央政府直接控制的诸如专门负责铸钱的机构宝源局临时从事农具的生产，体现了国家对于农业生产尤其自耕农经济的重视与培育，同时也说明国家政权在调动国家资源方面具有特殊的优势地位。在一定时期一定范围内，政府对于民间提供的这种生产工具，往往是无偿的。政府对于先进生产工具的推广的记载，不绝于书。这是体现了国家在实现重农基本国策过程中，发挥国家经济职能的一种表现，尽管这并没有形成比较稳定的制度。
生产工具的改进和推广，对于社会生产力的提高的作用是非常重要的，官营手工业在推动社会生产工具改进和普及方面的作用是不可低估的，在“功不什，不易器”[16]的传统个体经营者占主导地位的形势下，个体小生产农业在农具改进尤其更新换代方面的态度一般不是很积极，一是农具所有者更换工具的动力严重不足，二是基于成本费用方面的考虑，在万不得已的情况下是不会淘汰旧农具的，或者说在没有非常明显的比较优势面前，个体小生产农业是不会对农具更新换代的。而政府在农具改进和推广方面，具有明显的示范乃至推动作用，其中包括可以动用国库资金从事这一方面的工作，这是任何个体所难能替代的作用。但是，政府有关部门在制造农具方面偷工减料以降低成本的事时有发生，主要是个别官员中饱私囊。正如《盐铁论·水旱》中记载贤良所言，“县官鼓铸铁器，大抵多为大器，务应员程，不给民用；民用钝弊，割草不痛”，虽然这是辩论双方所言，也绝非危言耸听。尽管如此，我们还是要对官府在推广农业生产工具方面所做的贡献给予积极的评价。
正因为官营手工业作坊所从事的冶炼及铁器加工，主要是为了满足官府、贵族、官员、军队的需求，为直接生产者农民提供必要的生产工具只是其附带而非主要职能，再加上政府对于民间铁器的生产和使用有诸多限制，农民最基本的铁制生产工具的配备及其更新得不到保证。另外一个情况是，政府实行盐铁专卖后垄断了市场价格，使得盐铁等价格偏高，“盐、铁贾贵，百姓不便，贫民或木耕手槈，土櫌淡食”。盐、铁等政府专卖品的价格偏高，在正常情况下农民购置和更新生产工具并非易事，严重影响了普通百姓正常的生产和日常生活需要。不仅如此，政府还对百姓采取强卖的掠夺政策，如“郡国多不便县官作盐铁，铁器苦恶，贾贵，或强令民卖买之”[17]。官府生产的物品的质量问题，是一个在漫长封建社会时期内官府难能解决的一个棘手难题。在这种情况下，民间盗铸往往是一个有厚利可图的生意，即使严刑峻法也难能从根本上制止盗铸的存在和蔓延。在民间私铸之风愈来愈烈的情况下，这样政府便逐渐放宽民间制造农具的限制，只是在原料供给上与销售上制定比较严密的政策，一方面尽量满足农民对于农具的需要，另一方面又打击富商大贾囤货高价向农民销售。另外一个不可忽略的重要内容是，政府通过对于铁器的制造和销售，以限制或控制其在民族地区以及国外的进入，这无疑具有国家安全方面的考虑。
但是从整体上看，正如汉代桑弘羊说官营手工业资金充足，设施完备，“财用饶，器用备”；管理者有比较丰富的经验，工人技术比较全面，“吏明其教，工致其事”；因此产品质量好，“刚柔和，器用便”。[18]这对于手工业技术在民间传播所发挥的重要作用，是十分明显的，同时也是其他手工业生产者所不具备的优势。
在封建社会，官营手工业对于民生的支持，是无论如何也不可忽略的一个重要方面，在讨论封建社会政府经济职能的时，切不可忽略这一点。
注释：
[1] 《尚书注疏》卷1。
[2] 《盐铁论》卷6《水旱第三十六》
[3] 《后汉书》卷78《蔡伦传》。
[4] 《明宣宗宣德实录》卷21记载，宣德元年（1426年）命工部“凡工匠户有二丁、三丁者留一丁，四丁、五丁者留二丁，六丁以上者留三丁”于官营手工业作场从事工作技术工作。这正是官营手工业劳动人手的基本保证，在封建社会是一个通例。在匠籍制废除以前，在官府服役的工匠逃往往往或“治罪”、或“令有司械赴京师”强迫在官府从事生产（《明英宗正统实录》卷43、卷47）。
[5] 《通鉴》卷225唐代宗大历十四年（779年）五月条：“计一岁所入总一千二百万缗，而盐利居其太半。”
[6] 《魏书》卷2《太祖纪》。
[7] 《隋书》卷46《苏孝慈传》。
[8] 《唐六典》卷7注文。
[9] 光绪《大清会典事例》卷20。
[10] 《旧五代史》卷146《食货志》。
[11] 恩格斯：《反杜林论》，《马克思恩格斯选集》第3卷上，第186页，人民出版社1972年版
[12] 《史记》卷30《平准书》。
[13] 《后汉书》卷31《杜诗传》：“迁南阳太守。性节俭而政治清平，以诛暴立威，善于计略，省爱民役。造作水排，铸为农器，用力少，见功多，百姓便之。又修治陂池，广拓土田，郡内比室殷足。时人方于召信臣，故南阳为之语曰：‘前有召父，后有杜母。’”
[14] 《唐会要》卷89《疏凿利人》。
[15] 《明史》卷6《成祖纪》二。
[16] 《新序》卷9；《春秋战国异辞》卷23。
[17] 《史记》卷30《平准书》。
[18] 《盐铁论》卷6《水早第三十六》
