第二节 政府专卖制度及其漕运
一、盐铁专卖
专卖制度是封建社会自始至终奉行的一项基本国策。西汉在社会经济中的一件值得重视的事件是政府实行了攸关国计民生的盐铁专卖制度，使得中央政府对于社会经济尤其关键领域或行业的控制能力进一步加强，且影响到汉代以后的各个时期，可以说这一制度设计具有适合中国国情的前瞻性。盐铁专卖，即盐铁官营，是指由国家政权垄断盐、铁的经营权，其中包括由政府直接经营或由政府委托商人等进行经营两种情况。
盐铁专卖主要是盐、铁作为生活必需品和生产中的原材料，卖方垄断的这种产品独特，具有难替代性。另外，具有市场或消费的巨大潜力，卖方具有垄断产品价格以及产量的能力。再其次是存在其他势力进入该领域的生产或经营的壁垒。这样，政府就能够保证盐、铁等在经济生活中生产和流通领域的基本稳定性。
实际上，我国封建社会在实行盐铁专卖的过程中，一开始并非一帆风顺，而是经过了非常激烈的争论甚至斗争。汉代关于盐铁专卖方面的争论，集中反映在保留至今的《盐铁论》一书中。关于以盐铁为主要内容的专卖制度的实践和理论争论，西汉理财家桑弘羊在汉武帝时期采取的一系列理财措施对当时和后世影响深远。尤其在桑弘羊倡导下政府实行的盐铁官营（专卖）、均输、平准、酒榷等政策，国家在各地设置均输官，其任务是将各地每年贡输朝廷的物品按当地市价折算为一定数额的既数量充足又比较廉价的若干种土特产品，征收后运往价格较高的地区销售，以赚取差价。这就是所谓均输。均输能节省地方政府将贡物直接运往京师的巨额运费，也在一定程度上减轻了百姓的徭役负担。平准政策是在京师设置平准机构，以国家所直接掌控的物资和资金作为基本贮蓄，当市场上价格上涨时就大量抛售，而当市场上价格下降时则大量买进，其作用在于平抑京师的物价并赚取价差。这样国家通过均输、平准这两项制度安排，以达到“尽笼天下之货物”之目的，[1]国家可以控制全国的主要的或关系到国计民生的商品流通销售。这些措施在当时虽然受到不少学者的批评却得到最高决策者的认可，成为自东汉以后历代王朝付诸实践的理论依据和仿效的样板。[2]如北宋著名学者苏轼认为：
自汉以来，学者耻言商鞅、桑弘羊，而世主独甘心焉，皆阳讳其名，而阴用其实，甚者则名实皆宗之，庶几其成功[3]。
这是切中要害的评论。因为盐铁专卖和榷酤等经济对策，并非我国封建社会最高决策者的权宜之策，而是政府解决财政收入以及不放弃控制经济命脉大柄而不得不采取的理性选择。正如北宋韦骧所说：
诚以国用不足，利无所出，舍此则无能为也。故酒酤之饶，盐、铁、山泽之利，一归公家，而百姓不得操其奇赢也。晋、魏、隋、唐以来，皆沿而为法。盖后世财用浸阔，不可一日无榷也。[4]
这不仅仅只是宋代人的看法，元代人也认为，“盐铁酒酤自汉代其后因之不废”[5]。可见，对于盐、铁等商品实现专卖或征榷制，是秦汉代以来的一项基本国策。而那些士人的批评，只是一种不符合国情的书生常谈而已。《汉书》卷24《食货志》记载：秦时“专川泽之利，管山林之饶。……盐铁之利，二十倍于古”。这道出了政府控制盐、铁的巨大经济利益之所在，这主要是由价格控制、资源垄断所造成的。除了政府的价格控制和资源垄断以外，另外一个不可忽略的重要原因是由规模效益所决定的，而这一方面在封建社会是私营手工业主的一个相对劣势。自西汉实行盐铁专卖制度以后，政府的专卖的内容呈不断扩大的趋势，虽然其中多有反复。汉武帝天汉三年（公元前98年），中央政府下令将酒的酿造权和经营权也收归官营，具体由地方政府官员执行，严禁民间自行酿造和销售酒类。政府对于酿酒及其经营权的控制，这就是榷酤制度。盐铁专卖和榷酤，无疑增加了政府的财政收入，提高了国家的经济实力，也提高了政府对于社会经济的控制力度。西汉经过“文景之治”后，社会经济实力的增强是空前的，汉武帝时期的诸多文治武功，就是这一状况的历史见证。正因为如此，西汉时期也曾经有过取消盐铁专卖和废除榷酤的措施，但很快均又宣布恢复。在我国封建社会，没有找到能够取代盐铁专卖制度的良策。
在西汉历史上实行的一系列重要经济措施中，除了上面叙述的盐铁专卖和榷酤制这样的攸关国计民生的行业以外，还实行了调剂和平抑物价的措施，这就是均输和平准两个措施。汉武帝元封元年（110年），在大司农桑弘羊的主持下，政府把原来由郡国缴纳钱币再由中央政府从商贾处购买的商品，改由郡国作为贡赋直接上缴中央政府。这就是所谓“令远方各以其物如异时商贾所转贩者为赋，而相灌输”[6]。由官府制造运输工具，将贡赋直接运送至京师。如果系非中央政府所需求的贡品，则由地方政府自行出卖，将所得钱上缴中央政府。这种灵活多样的做法，既能降低地方政府运输成本，同时还可以有效防止大商人从中牟取暴利，是利国利民的多赢措施。在一些特殊生产品中，政府在生产、流通和消费三个环节均有所涉及，从而使政府尤其中央政府控制了经济命脉，成为社会经济的主体。汉武帝时期是我国传统抑商政策的重要时期之一，国家政权采取一系列直接经营和控制社会经济中的一些关键领域，由国家垄断经营盐铁等重要工商业部门的新策略，以适应专制主义中央集权国家对商品经济的需求，以从根本上打击、限制富商大贾的经济实力。我们知道，个体小生产农业及其家庭副业手工业是比较适合我国传统社会的最小生产单位，其管理成本非常低而经济效益却比较高，具有明显的比较优势。而富商大贾及其豪强占有数量可观的生产者，他们占山封水，垄断着一定的社会经济资源，对国家的财政收入和劳动力人手造成一定的影响，进而影响到专制主义中央集权政权的巩固和加强。因此，以加强专制主义中央集权为矢志的汉武帝，为了加强专制主义中央集权制政权的经济基础，便首先从国家垄断盐铁等资源入手。元狩四年（公元前119年），汉武帝大胆起用大盐铁商人东郭咸阳、孔仅为大农丞，重用洛阳商人之子桑弘羊，由他们三人筹划全国的盐铁之事宜。秉承汉武帝旨意的桑弘羊等人，制订了一整套盐铁官营的具体方案并认真付诸实施。其具体方案主要包括：凡在产盐区均设置盐官，招募盐户煮盐，政府通过提供煮盐的生产工具——“牢盆”，控制食盐的生产过程。在这种规定下，盐户自备生活费用，官府按牢盆为盐户支付数量不等的报酬。盐户的生产是在盐官的严格控制下进行的，盐户没有自行处置食盐的任何权力，食盐由盐官统一调配，根据政府的统一计划运往各地进行销售。可见，盐的生产必须由国家批准并提供“牢盆”等生产工具，由私人出资生产，产品由国家统一收购后销售消费者。即国家在生产环节用特许经营方式进行控制，而在流通领域则实行国家垄断，国家成为买方市场和卖方市场上的双重垄断者，既垄断了盐的生产、购买，又垄断了销售。这就保证了国家对盐价有充分的掌控权。
从整体上看，我国封建社会的商品经济呈现的是不断活跃的趋势，商业区域在不断扩大和发展，商品流通的半径在不断增大，商品的专业化趋势越来越明显，但是政府对于盐、铁等资源的垄断或专卖形式没有发生根本性的改变。不仅如此，政府专卖的内容却在不断扩大，其中如酒和茶叶也往往成为专卖的重要内容[7]。政府的专卖商品，首先就涉及到对于这类商品的原材料的获得及其加工，这是当时官营手工业经营的基本内容，也是官营手工业发达的重要原因之一。中唐以后，为了解决财政方面的压力，一些有见地的理财家纷纷借鉴桑弘羊的做法，其中唐玄宗时刘彤的要求颇有代表性：
夫煮海为盐，采山铸钱，伐木为室，丰余之辈也；寒而无衣，饥而无食，佣赁自资者，穷苦之流也。若能收山海厚利，夺丰余之人，蠲调敛重徭，免穷苦之子，所谓损有余而益不足，帝王之道，可不谓然乎！[8]
盐税也是唐代政府财政收入的重要来源之一，唐代对于盐税的征收不断完善，最后形成了对以后影响深远的新的盐专卖制度。唐代初期直到唐玄宗之前一直实行着官民共同开发盐，私盐并不在禁止之列，同时也不对盐征税。唐玄宗开元元年（713年），政府开始对盐征税，但是当时征收的盐税还是比较轻的。其后，盐税经历了一个逐渐加重的过程。唐玄宗天宝（742－756年）、肃宗至德（756－758年）年间，每斤盐征税达十钱之多。
理财家第五琦主政时是唐代盐法得到比较大变化的重要时期。唐肃宗乾元元年（758年），第五琦担任盐铁铸钱使的重要职务，他审时度势，开始了包括盐法在内的一系列整顿。第五琦对盐法的整顿内容主要包括：在盐产地设置专门的监院机构，对原来的盐户以及游民从事制盐生产者，立专门的户籍——亭户，由其专事盐业生产，政府免除其徭役。亭户所生产的食盐，全额由政府购买。政府包买食盐后，按每1斗加时价100钱后出卖，这样每斗食盐的售价就是110钱。政府在食盐专卖制度之下大获其利，其利润高达1 000%。或者说，当时官府剥削亭户的劳动所得高达90％左右。当时在专卖制度下，地方政府往往抬高盐价，以获其厚利，消费者的负担进一步增加。
第五琦之后，刘晏对盐法的贡献颇多。代宗宝应元年（762年），作为由中央政府任命的度支盐铁使，刘晏对盐法实行了大刀阔斧的改革。刘晏在盐法改革中，坚持既增加政府的财政收入，又不至于加重消费者负担的双赢对策，这就是实行专卖与征税相结合的盐法。刘晏在产盐比较集中的地方设置盐官，负责包买盐户所生产的食盐，再转卖给有一定信誉度和资质的商人，由盐商自由销售。至于在不产盐的地区，则一般不设置盐官，以降低政府的管理成本。江岭地区距离产盐区比较远，由盐官将盐运送到这里并进行贮备，如果盐商不来而盐价高涨时，政府则以低于当地盐价出售，这样既平抑了百姓须臾不可或离的生活必需品盐价，同时也增加了政府的财政收入。这就是被誉为“常平盐”——政府保证了在有效统治区域内盐价的基本稳定。刘晏的盐法从整体上看其基本形式是：民制－官收－商运－商销。[9]在贯彻刘晏盐法的时期，政府控制的盐税由每年60万缗增加至代宗大历（766－779年）末年的600万缗，这占了当时国家赋税总收入的50%左右。盐税成为当时政府财政最重要的来源，成为维护唐王朝在藩镇割据环境下统治的最重要经济支撑。顺宗即位后，重新重视盐法，并以杜佑判盐铁转运使，其本部设在当时经济繁荣的扬州。[10]这反映了当时中央政府财赋的重心所在以及经济重心南移的趋势。
隋唐时期是我国历史上政府对于盐铁控制政策发生比较大的时期之一，即政府对于铁的控制较以前有所松弛，而对于食盐的控制则不但没有放松却有一定加强的趋势。发生这样的变化的原因是多方面的，其中食盐系一次性生活消费，且居民不可或离，而铁器是经久耐用的生产、生活用品，即使损坏后还可改铸，国家越来越不好控制其来源及流向。这一调整降低了政府的管理成本，通过了政府财政收入，反映了我国封建社会中后期政府在经济管理方面的不断成熟。
据《新唐书·食货志》记载，唐代政府“就山海井灶近利之地置监院，游民业盐者为亭户，免杂徭”。这一时期政府主要侧重于控制食盐收购的价格，政府是以包买商的身份控制着亭户。唐德宗建中元年（780年）实行两税法以后，亭户也参照两税户户等交纳两税。在一般情况下，亭户按照监院规定的食盐定额进行生产，所生产的食盐除了江南两税外，剩余部分由监院如数包买，再由官吏按照官价“粜”给商人[11]，由商人在各地进行销售。因为当时的盐价由政府控制，盐价由原来的10钱/每斗上涨到110钱/每斗，涨价幅度高达1 000％。这样，盐税成为当时唐政府的财政收入的重要来源之一。史称唐代刘晏改革盐法后，政府每年在江淮地区的盐利由原来的40万缗增加到600万缗，号称天下之赋，盐利约占其中的1/2左右[12]。正如韩愈所评论的：
国家榷盐，粜与商人；商人纳榷，粜与百姓，则是天下百姓，无贫富贵贱。皆已输钱于官矣，不必与国家交手付钱，然后为输钱于官也。[13]
王夫之在《读通鉴论》中，对刘晏主持唐代经济的贡献作出了如下评价：
察诸道之丰凶，丰则贵籴，凶则贱粜，使自有余息以供国，而又以蠲免救助济民之馁瘠，其所取盈者，奸商豪民之居赢，与墨吏之妄滥而已。仁民也，非以殃民也。榷盐之利，得之奸商，非得之食盐之民也；漕运之羡，得之徒劳之费，非得之输挽之民也。上不在官，下不在民，晏乃居中而使租、庸不加，军食以足。
今天看来，这种评论是符合历史实际的。刘晏作为当时主管全局的当朝宰相，其在经济中采取稳定物价、重视漕运等有效措施，在没有增加直接生产者和消费者的负担的前提下，国家的财政收入在提高，商人的经济权益也得到了维护，实是一种多赢的经济政策。刘晏不失为历史上著名的理财家。
宋代对于盐、茶和酒这三种人民生活必需品实现专卖制度，成为政府财政收入的主要来源之一。宋代的盐法变化比较多。整体上看，宋初分为官卖和商卖两种情况。所谓官卖，就是由官府直接销售。由官府直接销售的食盐称之为官盐；而由商人运销的食盐就是商盐，官府对商盐征税。宋代盐法在仁宗末年对“钞法”进行了变通，官盐改为由商人直接销售，其主要做法是：商人向官府购买购盐证及“钞”，再据钞到规定的盐产地领盐，并自由运输和销售。这就是我国历史上最早“票盐法”，并为后来的封建社会所一直沿用,在我国盐专卖史上占有非常重要的地位。为了稳定政治中心京师的盐价，宋代在京师设置了都盐院，将京师的盐价稳定在35－40钱/斤之间波动。当盐价下跌在每斤35钱以下时，都盐院便只收购而不销售；当盐价每斤超过40钱以上后，就由都盐院将库存的盐以低于市场的价格即低于每斤40钱的价格出售，从而保证了盐价的相对稳定，保护了广大消费者及其商人的经济权益。
王安石在宋神宗熙宁（1068－1077年）时期的变法中，也包括对于盐法的改革，其主要精神是：一是提高盐价，二是行运销盐的凭证——盐引。商人持盐引，就可以在引地进行食盐运销，其他人若在此地运销食盐便属于违法行为。崇宁（1102－1106年）时的做法是按持盐引的时间分为长引和短引两种。长引时限为一年，短引时限为三个月。
南宋时期的盐法有一些变化，推广首先在四川地区实行的合同场，官府征收引税钱，商人用钱买引。井户按照官府确定的定额生产盐，向官府缴纳土产税。官府向井户征收的盐税在不断增加。[14]宋代政府每年用45 040文钱，就占据畦户生产的食盐多达116 500斤，据著名经济史专家漆侠先生在《宋代经济史》中推算，宋代官府剥削亭户的劳动所得高达90％左右。可见盐利是政府的重要财税来源之一。
另外，由于民族地区需求，宋代中央政府还将铁器等金属与周边少数民族地区的交换，纳入了政府的特殊经营的范畴。其中如宋孝宗乾道七年（1171年），官府获得的盐利及其茶、香、矾的收入，约占全国货币收入的约40％，其所占比重是不可小视的。
元代的政府专卖内容较宋代更加丰富，其中包括金、银、铜、铁、锡、铅、水银、矾、盐、茶、醋等，甚至农具和竹木也在其中。其中元代仅盐课就占全国财政收入的50％以上，如元文帝天历（1328－1330年）年间，一年的盐课钞就高达7 661 000余锭。[15]
明清时期，盐铁专卖仍然是基本国策之一，不过明清时期政府的专卖内容明显减少，官营手工业生产规模有所缩小，政府主要通过控制专利产品的营销权来垄断利润。明代实行开中法，规定应募商人将国家军需物资粮食、草料等运送到指定地点，然后根据运送数量由官府给予相应的销盐许可证。[16]这一方面增加了政府的财政收入，另一方面也节省了政府运送军事给养的费用。明代地方官员经济方面的主要职责是“规画盐铁、商税、屯田诸务”[17]。可见，明代实行盐铁专卖仍然是政府的最基本的经济职能之一。
清代的盐法“大率因明制而损益之”。[18]清代的盐法基本做法是：每年根据盐的产量和销售情况，确定发售盐引数目，订为“纲册”，每年一纲，招商认领，额满为止。这就意味着政府已经完全脱离了食盐的生产、运输和销售诸环节，而由纲商包销盐引。即使如此，清政府还是没有放松对这关系到国计民生的盐业管理。
清代在历史的基础上继续实行盐铁专卖制度，《清史稿·食货志·盐法》记载，清代盐法包括官督商销、官运商销、商运商销、商运民销、民运民销、官督民销等，其中“惟官督商销行之为广且久”。实际上就是由清政府严格控制着食盐的生产和经销。
明清时期，政府一方面对于盐铁等进行专卖，以控制经济命脉，另外一方面，随着社会经济尤其商品经济的相对活跃，明清政府对于专卖品的控制也发生了与历史上不同的管理和经营形式。这是值得关注的一个重要现象。
二、政府直接控制经济命脉的大柄——铸币权
在我国封建社会，不同时期的决策者一般都将铸造货币作为财政的补充手段，或者说是利用货币发行来为政府财政服务。因此，封建社会中央政府自始至终都对铸币权非常重视，往往将其视为控制社会经济命脉的大柄。
西汉建立之初，在一些地方对于秦代的做法有矫枉过正的成分，其中在对货币铸造方面就是一个明显的例子。我们知道，秦代统一六国货币，顺应了历史潮流。统一货币，是统一国家的重要职能之一，其对于稳定社会经济、促进商品流通、加强国家的经济控制力度，都是不可或缺的。西汉建立之初却“更令民铸荚钱”[19]，于是富商大贾乘机鼓铸而获取厚利，劣币充斥市场，物价昂贵，这必然影响正常的经济生活秩序，影响到国家的财政收入，甚至影响到了社会经济的正常运转，汉代出现的地方势力企图与中央政府分庭抗礼的情形，当与此有一定的关系。汉文帝五年（公元前175年），“为钱益多而轻，乃更铸四铢钱，其文为‘半两’”。政府不得不整顿货币秩序。不仅如此，中央政府还废除“盗铸钱令”，“使民放铸”。[20]汉文帝的做法引起了朝野的热烈讨论，其中政论家贾谊对于废除“盗铸钱令”持批评态度，他强调：
铜毕归于上，上挟铜积以御轻重。钱轻则以术敛之，重则以术散之，货物必平。[21]
贾谊在这里指出中央政府应该将控制经济命脉的大柄——铸币权不可旁落，而应该紧紧把握，以有效地调控经济并有效地控制地方势力，维护中央权威。这是颇有见地的。实际上，这一理论在汉代以后的封建社会各个时期，都在自始至终坚持着，从整体上看，封建国家没有将铸币大权旁落，而是对于铸币权的控制愈来愈严格。西汉初期的做法，只是对于秦代政策矫枉过正的一个特例。
正因为政府控制了冶煮这样攸关国家经济命脉的关键领域，所以从汉代开始，“敢私铸铁器、煮盐者”，受到政府的严厉打击[22]，并从未间断过。春秋战国时期“以铁冶成业，与王者埒富”[23]的情形，是秦汉以后专制主义中央集权所不允许的。随着中央集权的不断加强和巩固，以及与此相适应的豪门世族势力的相对削弱，自中唐以后，虽然依然存在着私家的盗铸钱币的情况，不过已经与中唐之前不可同日而语，一般只是根据市场上货币流通的情况和物价的具体状况，或销钱为器，或销器为钱，仅仅获得市场的差额而已。也就是说，出现钱重物轻时，便销钱为器；当钱轻物重时，则销器为钱。但是正如清代叶梦珠说，“钱法之坏自私铸始，私钱无代无之”。[24]这样的总结是符合历史实际的。汉代五铢钱的行使，商民称便，利用社会经济的发展好居民生活秩序。
我国封建社会自唐代开始，所谓的盗铸已经与魏晋南北朝时期“占山封水”不可同日而语，而只是在专制主义中央集权不断加强的历史条件下，出现的根据社会上铸币投币量多寡而出现的“销钱为器”或“销器为钱”的投机生意而已。即使如此，政府依然采取严刑峻法打击盗铸者，以维护社会经济的正常运行。盗铸在唐代铸币史上是一个比较严重和普遍的情况，在一些时候甚至影响到正常铸币的流行，大有劣币斥逐良币的势头。实际上，只要有铸币，就一定有盗铸。这似乎是铸币史上的一个规律,唐代也不例外。与历史上相比，尤其与汉代、魏晋南北朝比较，唐代盗铸虽然不是很严重，但是对当时社会经济以及居民的生活有一定的负面影响。
盗铸与当时的经济环境、社会环境尤其吏治的好坏有直接的关系。唐代在我国铸币史上具有非常重要的地位。秦以后，我国封建社会的铸币经历了以纪重铜币为主要流通手段的货币体系和以纪元铜币为主要流通手段的货币体系两个阶段，而其分界线正是唐高祖武德四年（621年）的“开元通宝”正式出现。在我国纪重铜币流通期间，纪重铜币的铸造基本上采取政府垄断铸造的方式。政府垄断铜币铸造，使铜币法定货币性质增强，有价金属流通性质。该时期所谓的盗铸，主要是在铸币的原料成分上做文章，即降低铜的比例而增加价值相对低下的锡的比例。而在后一个阶段，除了具有前面的盗铸特点外，还有减轻铸币重量的盗铸内容。实际上，这样的盗铸区分只是从理论上一般常识上讲的，实际情况要比这复杂得多。
唐代针对盗铸情况，采取了一系列措施进行限制和打击，但是收到的实际效果并不明显。早在唐高宗时，就出现了“私钱犯法日蕃，有以舟筏铸江中者”。唐高宗仪凤（676－679年），“濒江民多私铸钱为业，诏巡江官督捕，载铜、锡、腊过百斤者没官”。永淳元年（682年）进一步规定，“私铸者抵死，邻、保、里、坊、村正皆从坐”。但是，这些严刑峻法并没有缓解盗铸的程度，到武则天时期，“盗铸蜂起，江淮游民依大山陂海以铸，吏莫能捕”。
唐代前期的盗铸中，只是搀加超过规定的铅、锡等贱金属，而在唐代后期和五代，盗铸者往往用铜很少，以铅锡为主要原料，这样钱的质量差，其价值也大大降低[25]。在“淄青、太原、魏博贸易杂用铅铁”。[26]唐玄宗时期是唐代乃至整个封建社会的社会发展变化的一个关键时期，这在铸币方面也反映的比较明显。唐玄宗时期，不少政治家和从事经济部门管理的人员，多次对于铸币进行讨论，从一个侧面反映了这一社会变革。
唐代的铸币工匠人数无一定制。唐玄宗时期曾经征集了无多少技术的农民铸造钱币，这样不但无法保证铸币的质量，而且也使农民苦不堪言，他们“皆不聊生”，已经到了劳民伤财的地步。有鉴于此，“内作判官韦伦请厚价募工。由是役用减而鼓铸多”。按每炉需要人手30计，用于铸币的工匠常年不少于3 000人。唐玄宗时期，铜钱的产量为327 000贯。
铸币是国家政权把握社会经济命脉的大柄，在正常情况下是不允许私家染指其中的。唐武宗时期的打击佛教，其中一个重要原因是民间盛行销钱为器物——佛像有关。如《新唐书·食货志四》所云：“武宗废浮图法，永平监官李郁彦请以铜像、钟……炉、铎皆归巡院。州县铜益多矣。盐铁使以工常力，不足以加铸，许诸道观察使皆得置钱坊。淮南节度使李绅请天下以州名铸钱，京师为京钱，大小径寸如开元通宝，交易禁用旧钱”。这是唐代第一次允许以州钱流行于市。武宗毁佛，可谓在铸币材料方面取得了比较明显的效益，大量铜质佛像被熔化为铸币原材料，在一定程度上满足了政府铸币的需求。从另外一个视角看，也可以当作是唐代中央政府在财政困难的情况下的一次打击盗铸的极端行为。而宣宗即位以后，立即下令恢复佛教，并规定会昌“新钱以字可辨，复铸为像”。这明显具有矫枉过正的成分，故在实际中是难能完成的，以致于我们今天还能够看到会昌钱。
唐代的盗铸现象是比较严重的。早在武德四年开始铸造开元通宝时，就严格规定打击盗铸：“盗铸者论死，没其家属”[27]。而比较稳定的处罚法律是：“诸私铸者流三千里。作具已备，未铸者，徒二年……”。其中对于“磨错成钱，令薄小，取铜以求利者，徒一年”。[28]
为了有效控制铸币权，唐政府在比较集中产铜的地区“置监署官”[29]。在一般情况下，唐代“诸铸钱监，以所在州府都督、刺史判之”。[30]即中央政府委托或委派地方官员代为管理，同时由中央政府派遣使臣从事监督与控制，也是存在的一个事实。[31]唐玄宗的诏令中，透露了至少这样的信息：当时盗铸现象比较严重，即使采取严刑峻法处置也难能扭转局面；当时社会上那些掌握有一定财富者，往往囤积钱币，当物价进一步上涨到其所期望的100％上涨率时才肯终结囤积钱币的行为；由于当时囤积钱币者大有人在，且往往是有经济实力者，就进一步加剧了流通领域的货币短缺（当时所谓的钱荒）。同时，唐玄宗企图采取禁止民间买卖铸币的基本原材料——铜、铅，同时重申制造铜器，以免与政府的铸币争夺原料。实际上，这是难能实现的。至于唐玄宗所言的政府采取包买商的形式购买新开采的铜、铅原料，由政府通过市场价格收购，而不是通过官买压价的形式获得，具有一定的可行性。唐代在这一方面还有一个情况是，允许私人开采，但是其开采的铁矿等必须如数卖给政府有关部门，政府实际上表演了包买商的角色。
从我国封建社会的货币演进过程来看，经历了一个从金属货币逐步向名目货币转化的过程。我国封建社会完成了从足值货币到不足值货币，最后到无自身价值的名目货币的完整过程。
北宋时期的铜钱产量超过了唐代，一般情况下年产量为100万—300万贯，其最高产量达506万贯之多。唐代出现了“飞钱”，宋朝从仁宗开始发行“交子”——钞票。这是我国历史上的非常重要的经济事件。特别是交子的出现是一个非常复杂的过程，反映了社会生产力的发展、商品货币关系的相对活跃、直接生产者人身依附关系的相对减轻和封建剥削率的提高等一系列社会变化。另外，宋代还实行了“和买绢帛”、“籴粮米”等。实行之初，是按照土地的多少分别摊派强制性的征购数量，只是付与一定的款项。实行后不久，便逐渐成为不付任何报酬的摊派。甚至后来把这种纺织品或粮食，折换成货币，勒令百姓交付，这演变为百姓的经常性负担。
南宋与北宋末年一样滥发货币，所不同的是不像北宋徽宗时期主要发行当十大钱，而主要滥发纸币，其滥发货币的成本较北宋末年要低得多。南宋宁宗庆元元年（1195年），中央政府发行的纸币就多达3 000万贯之多。而且这时不再以金、银、铜钱进行兑换，而只是以新交子换旧交子，且旧交子贬值50％进行兑换。官府在民间籴买粮食和其它手工业品时，一般用交子购买；政府支付官吏的俸禄以及军队的犒钱等，也用交子。这样就因赋税徭役的货币化而造成了物价飞涨，货币贬值的局面，老百姓的负担在成倍增长。总之，政府通过纸币的发行和折换，积累了大量的社会财富，使得偏居江南的南宋社会上层的消费达到了一个非常高的水准。相对来说，当时的这种繁荣带有一定的虚假成分，它是建立在赋税徭役货币化的基础之上，而不是建立在商品经济的活跃的基础之上。
明清时期，政府对于铸币的控制与其他时期基本一样，工部所属机构的宝源局，掌管全国的铸钱事务。政府严格控制着货币的发行权，同样对于盗铸情况采取严厉打击的态势。
三、榷酤
酿造业是获利比较大的行业之一，在农业生产率相对低下的封建社会，酿造业往往受到政府的重重限制，政府除了经济利益的考虑外，还基于节约粮食方面因素。但是受到利益驱动和人们消费习惯的影响，限制民间酿造在社会实际中是难能真正奏效的。
我国的酿造业在官府中自始至终比较发达，甲骨文中的“小蘖臣”就是负责酿造的官吏，其职能主要为王室及其贵族服务。因此，甲骨文中就有商王及其大臣亲自到官营酿造作坊进行考察的记载：“丁丑卜，……王往立（莅）蘖”。商代官府酿造的酒除了王室及贵族消费外，也将部分作为商品在市场上出售：“宫中九市，车行酒、马行炙”[32]。酿造酒是一个回报率比较高的行业，《史记·货殖列传》中列举的30余种赢利的工商行业内，酿酒被列在第一位，是有一定道理的。其后，酿酒的回报率高的情况没有发生大的变化。酒的专卖就是榷酤，主要一是酿酒需要一定的粮食作为原料，这在生产力比较低下的封建社会被视作是对奢侈品的消费，看作是对粮食的浪费；二是政府控制酿酒的生产或对酒曲的控制，以控制酒的价格，从而获得比较高的利润。另外还有一个原因是，在传统社会往往有一种观念，认为饮酒尤其过度饮酒不利于保持纯朴的民风，这不利于政治家和知识分子治国、齐家、平天下理想的付诸实施。
汉代在实行盐铁专卖的同时，为了有效扩大政府财源和抑制民间商品经济的发展，对酒类也曾经实行了专卖。据《汉书·武帝纪》可知，西汉至迟是在天汉三年（公元前98年）开始实行“榷酒酤”[33]的，政府通过在各地配备的“榷酤官”严格控制着酿酒的生产和销售过程。酿酒的利润丰厚是古今一个不争的事实，故国家政权尽量对其进行控制，其丰厚的经济回报成为政府财政收入中的一项重要内容：
自汉孝武榷酤以后，或占租以市酒，或列肆以聚赢，或按月以纳酒钱，或逐月以克市绢。甚者官自造酒而禁民之私酤，吏主酿务而课民以入。直至宋熙宁（1068－1077年）年间酒课岁额有至四十万以上者，鬻樵雇薪抑配白纳，或且有算亩起派反过正税，又其甚者矣。[34]
汉代政府直接控制或经营酿造，从经济效益角度上讲是不言而喻的。实际上，汉代自实行了酒榷之后，“而酒禁之弛实滥觞于此”。[35]政府对于酒的生产和销售的管理相对放松，对其控制主要是通过税收政策来完成。
王莽新朝时期官营手工业作坊经营的酿酒成本核算的资料比较清晰，特将羲和鲁匡描述的当时生产情况录文于后，其大意是：他认为“绝天下之酒，则无以行礼相养；放而亡限，则费财伤民”。故他要求：
今请法古，令官作酒，以二千五百石为一均，率开一卢以卖，讐五十酿为准。一酿用粗米二斛，麴一斛，得成酒六斛六斗。各以其市月朔米麴三斛，并计其贾而参（叁）分之，以其一为酒一斛之平。除米麴本贾，计其利而什分之，以其七入官，其三及醩酨灰炭给工器薪樵之费[36]。
官营手工业作坊酿造酒时具有明显的规模效益，其中一个不可忽略的原因是当时的工匠由征集而来的民间工匠及官奴婢组成，其成本非常低，主要成本是酿酒所需要的包括米、麴等原料。当时的官府酿造所得利润的30％左右作为成本，其余的70％作为政府的收入。不难看出官府酿造是一个回报率非常高的行业，政府榷酤的经济意义是不言而喻的。
南朝时陈朝（557－589年）时，“太子中庶子虞荔御史中丞孔奂以国用不足，奏立煮海盐赋及榷酤之科，诏并施行”。[37]陈朝的盐赋和榷酤，是解决当时国家财政收入的主要来源之一，在国民经济收入中占有重要地位。不仅南朝如此，北朝时也有政府榷酤的情况。[38]
唐代扩大税源的另外一个途径是加大榷酤力度。我们知道的一个基本事实是，唐代初期对于酒的酿造采取放任自流的态度，允许民间酿造，政府一般也不征税。只是到了唐代宗广德二年（764年）才开始规定酒户按月纳税。同在正式征收茶税的唐德宗建中（780－783年）年间，政府禁止百姓自酿和销售酒类，而是由官府在自己经营的酒肆内酿酒，当时每斛酒征税3 000钱。同时规定私自酿酒者要受到刑事处罚。由于官府酿酒的生产和管理成本比较高，特别当时黄酒的酒精度比较低，饮酒者饮酒量比较大，酒的运输难度比较高，对于米酒来说，长途运输往往会使酒变质，因此不久便停止官府酿酒的做法。唐德宗贞元二年（786年）的做法是采取抽税制，对于民间置肆酿酒而进行销售者，每斗酒抽取150钱。对于这些酒户，政府免除其徭役。到唐宪宗元和六年（811年），设置京师酒肆，征税榷酒钱。唐代对于酒的酿造和销售的政策多有变化，但逐渐是将其置于政府榷酤的体系之内，并成为政府财政收入中的固定税种之一，对于唐政府尤其是中晚唐政府来说，其所最终关心的是税收的多寡。
我们知道，唐代的酿酒业发展比较快，除了一般农民家庭进行主要用于自己消费的规模很小的酿造外，还出现了数量可观的酿酒专业户。唐代及其以后对于酿造业由一味限制发展到纳入到政府的税收轨道。唐代宗时政府正式对酒户征税，各州评定酤酒户，主要根据其资产数量和生产规模，分为上中下3个等级。湖州刺史李应要求中央政府“许令百姓自酤，取旧额仍许入两税，随贯均出”[39]。这得到了政府的批准，在推动民间酿造业发展的同时，无疑增加了政府的财政收入。
唐代多次有政府取消榷酤的记载[40]，而这正好说明榷酤在唐代自始至终存在着，尤其在政府的财政收入发生困难时更是如此。
宋代实行官府酒曲酿造和榷卖制度。中央政府在汴京设置全国最大的酿曲机构——都曲院。都曲院“掌造粗细一等曲，给内酒坊及出鬻收直”。仅每年曲院磨麦就达4万石，用于磨酒曲原料麦的石磨有30盘、驴600头，役使的士兵有428名[41]。都曲院利用士兵以及少量的技术工匠的廉价劳动进行酒曲生产，生产的酒曲有偿提供给京师及其他城市的酒户。政府通过垄断酒曲而获得高额利润。宋代除了继续进行唐代以来的榷茶外，还有榷醋、榷香、榷矾等，其内容进一步增加。北宋时曾经“诏榷酤不得増课”[42]，说明榷酤不但是政府正常固定财政收入的基本来源之一，且有不断增加的趋势，且其趋势不可逆转。因此，“罢江、淮、荆、浙增榷酤钱”[43]，在当时被认为是中央政府实行的一项惠政。“增税榷酤，增价量收醋息”[44]，说明宋代在不断增加税源，提高税收比例。“榷酤立法甚严，犯者籍家财充赏。”[45]尽管宋代的这些规定在实际执行中多有折扣，政府重视榷酤以增加财政收入却是一贯的。
相对于茶法，宋代的酒禁更为严格。为了从根本上控制酿酒业，宋初规定各级城市都设置务酿酒，由官府制作酒曲进行销售。至于乡镇，则允许百姓自行酿造，但必须向政府缴纳酒税。自仁宗庆历二年（1042年）开始，征收附加税“增添盐酒课利税”，即“添酒钱”的滥觞。南宋赵开鬻于高宗建炎三年（1129年）主持四川财赋时，对于酒法进行了改革。当时四川设置专门酿造酒的机构，由官员主持。如果当地百姓以自己的粮食酿造的话，官府只是收购加工费，即每斛缴纳52钱。百姓自酿的酒或自己消费，或进行销售，政府不再过问。这种“隔槽法”简便易行，既增加了官府的财政收入，也方便了百姓的酿造酒的需求。但是，后来官府任意加重添酒钱，额外征税非常普遍。宋代实行严格的榷酒制度，城乡之间，城与城之间都有“禁地”，不得逾越，所以基本上没有长途贩运的情况，加之宋代生产的酒以黄酒为主，容易酸败，不适合长途贩运。至于宋金之间，在两国使臣交聘中有一定数量的上等酒作为礼物被带到金国。北宋真宗以后酒利直线上升，仁宗朝最高时达到1 700万贯，但酒利不可能无限制的增长，因为它受到消费水平、粮食生产状况等诸多因素的制约，所以到神宗以后基本维持在 1 300百万贯左右。
金代在榷酤方面的大致情况是，“酒、金榷酤，因辽、宋旧制。天会三年（1125年）始命榷官以周岁为满。世宗大定三年（1163年），诏宗室私酿者从转运司鞫治”。[46]金代的榷酤制度沿袭宋代和辽代，但还是有所变化。元代的榷酤在世祖时作了比较大的调整：
初民间酒听自造，米一石官取钞一贯。卢世荣以官钞五万锭，立榷酤法，米一石取钞十贯，増旧十倍。至是罢榷酤，听民自造，増课钞一贯为五贯[47]。
虽然元代这时允许民间自由酿造，但是酿造的税收却在大幅度提高，政府的财政收入大大增加。可见，元代虽然放松榷酤，却通过税收政策而提高了政府的经济效益，实际上是通过税收控制了全国的酿造。特别是元代设“大都酒课提举司，掌酒、醋榷酤之事”[48]，说明榷酤机构比较健全，榷酤是政府财政收入的基本来源之一。
明清时期，随着商品经济的发展，政府对于榷酤逐渐放松，其在国家财政收入中的地位远不及以前重要。
总之，酒在封建社会是利润比较高的一个行业，尽管政府对其采取了禁榷制度，但其制度的贯彻远没有盐铁专卖那样彻底，主要是由酒这种特殊商品决定的。我们知道，南宋以后，我国才有蒸馏酒的发明，在其之前的酒一般是米酒、黄酒，其酒精度不高，对酒的贮存和运输是一个非常棘手的问题，官府酿造并直接销售，其成本是比较高的。另外，当时对于酒的酿造条件比较低，个体家庭也可以完成，这就影响了由官府垄断的可能性。
有的学者认为，中国自汉武帝开始政府屡屡采取“禁榷（官工业）”制度，是在两千多年的历史长河中滞碍中国市场经济发展的最重要的制约因素。[49]实际上，这只是问题的一个方面，因为尽管我国封建社会的禁榷具有限制商品经济发展的一面，却不是其主要方面，专卖和榷酤还同时具有国家经济安全、宏观控制、防止富商大贾垄断经济命脉等方面的考虑。同时，政府控制或直接经营冶煮业等有关国计民生的行业，在生产力比较低下的封建社会也有聚居人力、物力和财力从事规模生产，在一定程度上具有规模效益。另外，从封建社会官营手工业的经营来看，禁榷不一定就是官工业，一些时期所谓禁榷只是指政府对于所规定产品的生产价格、质量、税收等，并非一定要由官府直接进行生产。有些时候，政府是对生产、流通乃至消费过程进行监管，其中政府以包买商的身份出现，是一个比较普遍的现象。
四、茶叶专卖
唐代政府的专卖内容有所扩大，这就是茶叶也成为政府专卖的内容之一。
虽然我国文献中关于茶叶记载比较早，而真正成为居民普及型饮料，则始于唐代，茶叶成为唐代的专卖内容之一，当与茶叶在当时的消费数量的提高通过具有正相关性。史称唐代人对于茶叶“溺之甚，穷日尽夜，殆成风俗”，[50]茶叶已经成为人们日常生活中必需品，与柴米油盐一样不可或离：
茶为食物，无异米盐，于人所资，远近同俗。既祛竭乏，难舍斯须，田闾之间，嗜好尤切。[51]
这种饮茶风尚，逐渐由内地向周边少数民族地区拓展。[52]
榷茶始于唐文宗太和九年（835年），该年中央政府第一次任命王涯为榷茶使。[53]当时的做法是在“出茶州县若山及商人要路，以三等定估，十税其一”。一开始采取的是根据茶叶的等级征收10％左右的商业税，太和九年（835年）茶税就达到40万缗之多。唐文宗末年，全国的矿冶税收是7万余缗，却“不能当一县之茶税”[54]。其中就盛产茶叶的饶州浮梁县来说，“每岁出茶七百万驮，税十五万贯”[55]。可见，茶叶专卖的收入在当时的中央政府的财税收入中的地位是非常重要的。唐武宗时，政府又增加茶叶主要生产区域——江淮地区的茶税。为了保证对茶税的足额征收，唐朝政府有关部门在各地设置专门机构——邸，将其所获称之为搨地钱。
在唐代政府征税非常重的情况下，民间的茶叶走私现象一天比一天严重。为了有效遏制民间走私活动，政府采取严刑峻法来进行镇压，其中私自买卖茶叶有罪至极刑者[56]。应该说，政府的这种严刑峻法在实际中是难能奏效的，因为在政府、商人和茶农的三方博弈中，处于优势地位的政府不断提高茶税，使得政府的利益大大提高，最后是以牺牲广大茶农和消费者的利益为代价的，这就为茶叶的走私提供了广阔的空间，必然影响到政府直接控制下的茶叶生产和销售，尤其影响到了政府的财政收入。而唐政府之所以对于茶税如此重视，茶税之重到了无以复加的地步，是有一个特殊原因，这就是在唐代中后期藩镇割据局面形成后，政府的财政收支往往是入不敷出，捉襟见肘，而扩大税源的重要途径之一是增加茶税。或者说，唐代政府所从事的传统的税收潜力的发掘已经非常有限，而开辟新的税源是朝廷在财政收入日益窘迫的环境下的必然选择，而茶税正好是当时政府最理想的选择。
在唐代的众多民族及部族中，吐蕃民族就是一个受内地茶饮影响颇大的民族。唐玄宗开元（713—741年）年间吐蕃与唐在赤岭、陇州等处互市，双方的交换物品主要是互惠互利的马匹和茶叶、绢帛等。
唐代中后期，饮茶在吐蕃上层已经非常盛行，他们对于茶叶的了解已很全面。据记载，唐德宗建中（780—783年）年间，朝廷遣重臣常兖为使至吐蕃：
常鲁公使西蕃，烹茶帐中。赞普问曰：“此为何物”？鲁公曰：“涤烦疗渴，所谓茶也”。赞普曰：“我此亦有”！遂命出之，以指曰：“此寿州者，此舒州者，此顾渚者，此蕲门者，此昌明者，此滬湖者”。[57]
从这条材料中可以看出，烹茶至少当时已经在吐蕃上层社会中相当流行，赞普对茶叶的知识非常丰富，已经能够说出茶叶的具体产地，而且他所储存的茶叶也基本包括了内地茶叶的主要产地。另外，这一条史料也足以说明，内地流入吐蕃的茶叶，首先不是通过官方互市或贡赐，而主要是通过民间这一途径，因为如果当时官方茶叶互市畅通，赞普就不会在唐官员面前炫耀自己所储存产于内地的茶叶。
吐蕃的茶叶首先通过民间途径而非首先通过官方互市或贡赐，正与一般的商品流通状况相一致。茶叶在吐蕃地区的流行，除了其具有消食、解渴、祛乏的基本功效外，还与吐蕃当地逐渐比较普遍信奉佛教的风俗有关，因为佛教坐禅者需要饮茶驱困。随着吐蕃饮茶之风的盛行，其对于茶具的需求也就日益迫切。据《汉藏史集》记载，吐蕃赤都松赞普为了获得饮茶的器具，曾经专门派遣使者向唐朝请求赐与茶碗等。据称皇帝当时并没有直接满足赞普的的具体要求，而是派遣一位能工巧匠前去吐蕃。这位工匠到达吐蕃后，用赞普从内库所取的陶土等原料，制造出了就连内地也罕见的茶碗，这种碗具有口宽、质薄、足短，光滑精细，有蓝色光泽等特点。第一口碗上绘有吐蕃关于茶叶来源的传说，其他碗则绘有各种动物图案。赞普对唐代工匠制造出来的茶碗非常满意，亲自给茶碗起名。[58]这是唐与吐蕃文化交流方面的一段美妙佳话，说明了中原王朝对于推动与吐蕃地区的文化和经济交流，可谓用心良苦。据传说，文成公主对吐蕃饮茶起了积极的推动作用。《西藏政教鉴附录》记载，内地首批茶叶就是随文成公主进入吐蕃地区的。唐代人陈陶在《陇西行》诗中写道：“自从贵主和亲后，一半胡风似汉家”，看来当包括吐蕃地区流行的饮茶之风在内。[59]唐蕃在经济、文化、生活习俗等方面的相互影响渗透，由此可见一斑。尤其中原王朝在传播内地文化艺术和生产技术方面的贡献是不言而喻的。
榷茶制度在宋元时期得到了进一步的发展，据《元史·食货志》记载，延祐（1314－1320年）年间官方榷茶引100万，以每引120斤估算，全国每年的茶叶产量在120 000 000斤左右。这样巨大的茶叶产量，即使今天看来也不是一个小的数目。
宋代对于茶叶的控制要较盐严格。茶叶自唐代普及为饮料以来，同时在少数民族地区也成为风靡一时的饮料，成为与柴米油盐相提并论的生活必需品，游牧民族的食物中以肉食和奶酪为主，而茶叶具有消食、解渴、驱乏的功能，因此游牧民族对其需求越来越大，在日常生活中对其有所依赖。一方面为了稳定和增加政府的财政收入，另一方面也为了有效掌控与游牧民族的经济交往，宋代对于茶法相当严密。北宋初年，实行茶叶官销的政策，政府在产茶核心区设置“榷货务”6处，山场13处。按当时规定，植茶专业户——园户的茶叶，先向官府缴纳一定茶课，剩余的茶叶由官府根据官价收购，再加价批发给商人销售。园户缴纳的各种赋税，可以茶叶折换。宋政府为了保证茶叶的产量，先给园户一定的茶钱——本钱，即类似于今天的订金。这有利于茶农维持生产与生活，对于稳定茶叶生产无疑具有一定的推动作用。京师的茶商，一般实行茶引制，茶商首先要在京师的榷货务缴纳钱币或纺织品，领取茶引，然后在指定的茶地获得茶叶，再进行销售。凡与周边少数民族进行交易，要持有政府有关部门颁发的凭证。为了安全和方便起见，东南地区的茶商可以在当地的榷货务处缴纳钱币或纺织品，领取茶引。
由上可见，宋代由于实行的是官府有关部门包买茶叶，收购价格和销售给商人的茶价均由政府确定，其差价是比较大的，茶叶成为政府财政收入的重要来源之一。
宋仁宗嘉祐（1056－1063年）时期，对上面的鬻茶制度进行了改革，由通商法取而代之。所谓通商法，就是规定园户向官府缴纳茶山租钱，茶商向政府缴纳茶税。这样，园户和茶商便可以直接进行交易，市场化程度相对要高。宋代将茶叶由专卖制度改为征收茶税制度，反映了当时商品经济的活跃和直接生产者的人身依附关系的进一步减轻，同时也降低了政府在茶叶税收方面的管理成本。
宋代对于盐、茶和酒均实行了专卖制度，对于增加政府的财政收入，防止商人垄断市场，加强中央权力，均起到了非常重要的作用。
明代是由政府经营茶马互市空前繁荣的时期。这主要有两个方面的原因，一是明朝为了抵御蒙古，迫切需要从西北等地区获得大量战马；二是受当时内地商品经济发展的影响，民族贸易也相应有所活跃，而茶马互市则是进行民族贸易的最主要的内容之一。明代茶马互市与以前有比较大的变化，主要表现为茶马互市是与当时军事防御相配套的一种带有政治谋略的经济政策。明代初年，中央政府在哈蜜以东，嘉峪关以西，青海湖、柴达木盆地一带建立了安定、曲先、阿端、罕东、沙州、赤斤、哈密等关西地区七卫，便于对游牧于这里的蒙古、撒里畏兀儿等民族进行有效控制。明廷在对西北各族实施政治统治的过程中，特别重视利用少数民族生活必需品茶叶作为对其控制的手段，而这是以西北少数民族对茶叶的进一步依赖为前提的。当时“番人嗜乳酪，不得茶，则困以病”[60]，尤其青藏高原种植粮食以青稞为主，而“青稞之热，非茶不解”，[61]与此同时，内地所需要的马匹，又主要依赖于西北地区的少数民族提供。统一国家内多民族经济的互补性，使得有明一代西北地区的茶马互市空前繁荣，因此，明代系茶马互市的黄金时代，正如史称明代“有官茶，有商茶，皆贮边易马”[62]。明代的茶马互市主要由中央政府直接控制和经营。
明代的茶马互市机构较之以前更加完备，中央政府设置了官营茶马互市的专门机构――茶马司，以管理内地与西北各族之间的茶马互市。早在明太祖朱元璋时期，在全国的战争还没有完全结束的情形下，鉴于中央政府对马匹需求数量的巨大和迫切，便多次派遣官吏到盛产马匹的西北藏区等地或购买或用实物交换马匹。洪武八年（1375年），内使赵成携带丝织品和巴茶到河州（今甘肃临夏）进行易马活动。由于明代官员易马的价格明显高于市场价格，故前来交易马匹的少数民族仍络绎不绝，受利益驱动所致，就连贵德（今青海海南东）一带的藏族，也长途跋涉前来进行交易。明王朝的易马活动可谓旗开得胜。紧接着明朝户部以60万锭的巨额款项，在西北茶马互市的重要据点西宁、河州和岷州等地买马达7 000匹。洪武二十五年（1392年），又以30万斤茶叶的代价，换取10 300余匹马匹。明王朝一开始的这几宗马匹贸易的规模非常大，说明西北地区的游牧民族对于茶马互市或马匹交易的积极性比较高，供需双方的贸易空间比较大。随着明朝对西北各地统治的巩固，将茶马互市逐渐确定为由中央政府直接控制，先后设置河州、西宁、甘州诸茶马司，以作为明王朝在西北地区获取战马的主要场所。[63]茶马司的设置在后来的历史中多有变化，至万历（1573—1620年）年间有河州、洮州、岷州、甘州、西宁、庄浪等6茶马司，其中河州、洮州、甘州、西宁4茶马司设置时间最长，终明之世没有多大变化。
明代茶马互市制度比较完善，主要表现在朱元璋洪武（1368—1398年）年间实行了金牌制度。关于金牌制度，史书是这样记载的：
制金牌信符，命曹国公杨景隆赉入番，与诸蕃要约，篆文上曰“皇帝圣旨”，左曰“合当差发”，右曰“不信者斩”。凡四十一面：洮州火把藏思囊日等族，牌四面，纳马三千五十匹；河州必里卫西番二十九族，牌二十一面，纳马七千七百五匹；西宁曲先、阿端、罕东、安定四卫，巴哇、申中、申藏等族，牌十六面，纳马三千五十匹。下号金牌降诸番，上号藏内府以为契，三岁一遣官合符。其通道有二：一出河州，一出碉门，运茶五十余万斤，获马万三千八百匹。[64]
金牌制的实行，使中央政府有效地控制了西北地区的茶马互市，这既是当时民族经济发展的结果，也是专制主义中央集权高度强化的必然。在当时，金牌具有法律作用，任何个人是不允许染指茶马贸易的，民间贸易在严厉取缔之列：“私茶出境，与关隘不讥者，并论死”。[65]明初的这种规定得到了严格执行，对舞弊走私者严惩不贷，即使对王公贵族也不例外。如驸马欧阳伦，就因茶叶走私而被朱元璋在兰州处以死刑[66]，这充分表明了朱元璋打击茶叶走私的坚定决心和强硬态度，尤其执法过程中不恂私情，对当时的影响深远。为了保证茶马互市的顺利进行，明初还设立检察官专门巡理茶事，定期派遣京官于行茶之地监督征课，严缉私贩，这就是当时盛行的巡茶制度，明朝所谓“岁遣行人等官巡视”就指此。明太祖朱元璋时期每年“自三月至九月，月遣行人四员，巡视河州、临洮、碉门、黎、雅。半年以内，遣二十四员，往来旁午”。宣宗宣德十年（1435年）改定为每“三月一遣”。明宪宗专遣御史“巡理茶事”。成化三年（1467年），明政府遣御史“巡茶陕西，番人不乐御史，马至日少，乃取回御史，仍遣行人，且令按察司巡察。已而巡察不专，兵部言其害，乃复遣御史，岁一更，著为令”。[67]广袤的西北地区，是明王朝禁止茶叶走私的重要防线之一，自正统十四年（1449年）停止茶叶贸易金牌制后，“每岁遣行人一人，巡查潼关以西至甘州等处私茶”。[68]这一监察制度客观上使朝廷对“私茶”出境屡禁不止的现象有一定的遏制，对官吏在茶马互市过程中的徇私舞弊以及侵占牧场等枉法行为有所限制，从制度和稽查方面保证了政府对于马匹的获得起到了不可忽视的作用。但是，禁止民间正常的民族贸易，其弊端不利于茶马互市正常发展。
实际上，严刑峻法并没有也不可能真正禁止民间正常的民族贸易的进行，因为西北地区民间互市是有一定的社会基础的，到永乐（1403～1424年）初年已经是“茶禁亦稍弛，多私出境”。同时，明王朝对民间茶马互市采取了默许的态度。从此以后，茶禁时紧时松，无一定制。[69]
弘治三年（1490年），明廷接受御史李鸾的建议，允许西宁、河州和临洮3茶马司招集商人运茶，只是规定每位商人运茶不得超过3 000斤，而官府收缴其中的40％的实物，剩余部分则允许商人自由出售。这样，官府就可以获得茶叶40万斤左右，交换约4 000匹马[70]。这实际上这是中央政府承认了民间民族贸易的合法性，茶马互市中的“民市”也就名正言顺地有了一席之地，对于政府来说也是有坐收其利之功效。
明王朝为了垄断茶马互市可谓殚精竭虑，各种措施之严密到了无以复加的程度。但是随着社会环境的发展变化，从整体上看，明代由官府主持的茶马互市还是衰落了。明朝中叶以后，日益兴盛的民间茶马贸易，成为各族贸易往来的主流。二者之间如此大的变化，反映了当时社会经济的发展变化，具有深刻的历史背景。
大体而论，明代西北地区的茶马互市收到了良好的经济效益和社会效益。史称以茶易马，“岁以万计，加之寺、监所收，足给边用”。这为明代减缓边境军事压力做出了积极贡献[71]。嘉靖（1522～1566年）时期巡茶御史刘良卿说：陕西地区设立三茶马司以收茶易马，“虽以供边军征战之用，实以系番夷归向之心”。[72]也就是说，明代西北地区茶马互市“系番夷归向之心”的“怀柔之道”，是用来“抚番族以安地方”的政治谋略，其意义不只是限于经济方面。综观明代西北地区的茶马互市不仅收到了预期的经济效益和社会效益，并且为清代西北地区茶马互市的继续繁荣打下了坚实基础。
清代建立后，随着专制主义中央集权的不断加强与多民族国家的巩固和发展，作为具有历史传统的西北地区的茶马互市，其制度更臻完善，交往更为频繁，交易数量更加扩大。同时，受资本主义萌芽时期商品经济发展的影响，这种本来主要由官府垄断的民族贸易，逐渐向民间民族贸易过渡，这一时期贸易范围更加扩大，贸易形式更加灵活，经济效益和社会效益更加明显。尤其值得一提的是，清代民间的贸易活动更加活跃，使得政府在茶马贸易方面显得逊色。“番人纳马，意在得茶”[73]，而马匹对于中原王朝来说也是非常重要的，茶马互市对于明清来说，是农耕民族和游牧民族，或者说是中央政府与地方民族政权之间的一种互惠互利的经济交往形式。
五、漕运
漕运是封建社会自始至终比较重要的一个经济制度和经济活动。漕运制度，是封建社会利用水道运输粮食等物资到京师等地的制度，在当时发挥着至关重要的经济纽带作用，关系到封建社会的兴衰。
早在秦末时，萧何辅佐刘邦与项羽决战时，萧何在关中地区“转漕调兵”，为刘邦最后战胜关羽并统一全国发挥了不可忽略的积极作用。我们知道，在封建社会粮食运输是一个非常棘手的难题，主要是道路坎坷不平，车辆装载能力有限，长途运输费时、费力、费财，运输成本非常高。故在汉代就有“百里不贩樵，千里不贩籴”[75]的谚语。因此，漕运就成为封建国家所涉及的事关国家政权的正常运转、军事给养保证、国家物资资源的正常调动、自然灾害后赈灾物资的有效调拨等途径，已经成为社会经济和社会日常生活正常运转的不可或缺的内容。汉宣帝时大司农中丞耿寿昌“以善算为能商功利得幸于上，五凤（公元前57—公元前54年）中奏言：‘故事，岁漕关东谷四百万斛以给京师，用卒六万人。宜籴三辅、弘农、河东、上党、太原郡谷足供京师，可以省关东漕卒过半’。……漕事果便”。[76]可见，漕运是当时中央政府的重要经济行为之一，尤其对于供给京师的粮食发挥着不可替代的作用。
隋代由中央政府组织众多百姓，倾全国之力开通了南北大运河，使南北经济的联系进一步加强，同时也为我国经济重心的南移和政治中心的东迁，做好了充分准备，为唐代的社会经济的高度发展奠定了基础。隋代建都关中，这里虽然号称沃野，由于地狭人多，所产已经不足以供应京师所需，不得不依靠东南各地的赋税。隋文帝因为渭水水量有限，常常阻塞运河，于开皇四年（584年）令宇文恺主持另开漕渠。自京师引渭水，大体沿汉代漕渠故道东行，至潼关入黄河。这一长300余里的运河，就是广通渠。广通渠修通后，关中地区的运输条件大为改观，故当时将广通渠也称之为“富民渠”。后广通渠改名为永通渠。开皇七年（587年），隋代为了做好平定陈朝的准备，开通北起山阳（今江苏淮安），东南经射阳湖与邗沟相连接的山阳渎，这样便沟通了山阳、江都（今扬州）之间自淮河进入长江的运河。
隋炀帝时期，是我国运河开凿史上的重要时期。大业元年（605年），隋炀帝征发河南、淮北诸地男女劳动力100余万开凿通济渠。通济渠西段自洛阳西苑引谷水、洛水，沿着东汉阳渠故道东流到偃师东南入洛水，由洛水人黄河。东段自板渚（今河南荥阳汜水镇）引黄河水东流，沿着汴水故道至浚仪（今河南开封）东，再东南经陈留等地，东南入蓟水故道，经蓟县等地至徐城（今江苏洪泽湖西鲍集附近）东南今盱眙对岸入淮河。与此同时，还征发10余万民工疏通并改造春秋末年开凿的邗沟，以取代山阳渎。通济渠、邗沟是隋代运河中最重要的两段，运河宽40余步，隋炀帝多次乘龙舟往返于洛阳和扬州之间。大业四年（608年），政府又征发河北地区的100余万人开永济渠，将沁水与黄河贯通，并在沁水下游东岸修渠引沁水连接清水和淇水，直达涿郡（今北京）。永济渠全长2 000余里。大业七年（611年），隋炀帝为了准备亲征高丽，自江都乘船，经过邗沟、通济渠渡黄河直达涿郡。大业六年，隋炀帝又
