中国古代封建社会的宰相制度，经历了三个阶段的变化，即秦汉以来的三公制、隋唐以来的三省制、明清的内阁制。宋代，则处于三省制的衰变阶段。这一阶段的宰相制度，在不断地探索一种比较合理的运作方式，以求最大限度地发挥宰相在中央集权制度中的良性作用。与唐代相比，宰相职权也得以强化。总之，宋代宰相制度承袭与创新相结合，其机构设置、职官称谓、职权范围屡经变化，头绪繁多，错综复杂，十分需要对其做一番大致的梳理工作。
一
宋代宰相制度，从名义上来说依然是三省制，既以三省长官为宰相，但其实质内容与隋唐时期“中书出令，门下封驳，尚书受而行之”的制度格局已有很大的不同。
隋唐时期建立起来的完备的三省制，很快就暴露出其根本性的缺陷：三省长官地位并重，权力相互牵制，带来的必然性后果是三省互相争权、机构彼此扯皮、行政效率低下，这就严重危害到中央权力的正常运作，危害到一个国家的长治久安。因此，唐人对此陆续采取了诸多补救措施，如设立政事堂议事制度、合并中书省和门下省为中书门下等。
宋初的宰相制度，首先是对唐人这一系列变革的承继。北宋在神宗改制之前，禁中设“中书门下”为宰相的治事之所，又称“政事堂”，题榜只曰“中书”，印文行敕曰“中书门下”，平时简称“中书”。且以他官判省事，行使宰相之职权，称“同中书门下平章事”。 首相兼昭文馆大学士，称昭文相；次相监修国史，称史馆相；末相兼集贤殿大学士，称集贤相。通常只设二相，往往首相昭文馆大学士兼监修国史。同时，皇城之外另设尚书省、门下省、中书省挂牌机构，不预闻中央政务，名存实亡，仅仅成为一种制度摆设。此时所实际贯彻实施的是“中书门下”之一省制。
宋代中央机构叠床架屋，行政效率依然低下，原因是多方面的。如官与差遣分离所带来的职官重复设置，大量扩充科举录取名额和官员子弟荫补人数所带来的官浮于事，对官僚阶层的过度宽容和考评官员的注重资历所带来的庸官泛滥等等。神宗改制以前，朝野清醒意识到官制设置的弊病，但却错误地将原因归结为三省的名存实亡，提出恢复隋唐三省制的变革对策。这股思潮，导致了神宗元丰年间的官制改革。
元丰五年 （1082）四月，神宗改革官制。其意图是恢复“三省体均，中书省揆而议之，门下省审而复之，尚书省承而行之”之完善的三省制度。改制者设想：三省分权制衡，且使官职名实相符，既可以减少重叠的政府机构，提高行政效率；又可以平衡宰相之间的权力，避免独相专权局面的出现。所以，神宗以三省首长为宰相，去掉差遣名称，以本官治本省或本部门之事。三省首长尚书令、中书令、侍中，官高不除。以尚书左、右仆射为宰相。左仆射兼门下侍郎，为门下省首长；右仆射兼中书侍郎，为中书省首长。
神宗改制，恢复了尚书省二十四司的实权职能（兵部例外），合并了重叠的政府机构，有其积极的现实意义。但其企图形成“三省体均”的局面，则又是不切实际的，而且与减少中央机构重叠的本意也不相符合。事实上，神宗所变革的体制与隋唐的三省制并不完全相符，其中有不少的变通。尚书省左、右仆射兼中书、门下二省长官，意味着实际运作中依然是二省制。中书省因为是朝廷政令所出之地，事实上凌驾尚书、门下二省之上。所以，改制后，“政柄尽归中书”。中书省独尊的情况，一直得以延续，元祐年间，同样“机务之本并在中书。”这就使得三省权力的分配，有了轻重主次之分，也为三省的重新合一奠定了基础。
三省体均始终是一种理想化的境界，一旦付诸实践，该制度与生俱来的弊病立即显露出来。官制改革后的四、五年之内，朝廷执政大臣迅速形成一致意见，要求三省重新合并为一。元祐初，以司马光领衔，宰相班子集体向垂帘听政的太后提出“合中书、门下两省为一”的变革主张。司马光等人的奏议指出三省分权有五方面缺陷：第一，公文在三省之间周转烦琐，困于留滞。第二，门下省封驳甚少，若有封驳，易造成执政大臣之不协。第三，中书省取旨，可以不理会门下省的封驳。第四，门下省也参与朝政商量奏决，“若复有驳正，则为反复。”第五，近日中书文书往往不送门下省，“门下一官殆为虚设”。
太皇太后高氏虽然否决了宰相们的集体意见，但是，在实际的操作过程中，三省的合并工作早已经在逐步地、不动声色地进行。元祐年间，太后同意将三省分班奏事改为三省合班奏事，这需要三省长官之间的协调合作，具体地说也就是中书和门下二省首长的合作，这是三省再度趋同演变的第一步。南渡初年，戎马倥偬,军务、政务往来频繁，就亟须改变宰相机构重叠、效率低下的运作状况，李纲为相时，上书言十事，其一曰“政出多门，纪纲紊乱，宜一归之于中书，则朝廷尊。”明确提出一省制的建议。建炎三年（1129）四月吕颐浩出任宰相，立即将司马光和李纲的建议付诸实施，“竟合三省为一”，事实上是将中书省和门下省重新合并为中书门下，最终完成了三省制到一省制的演变转化，尚书左、右仆射皆加同中书门下平章事。延续至元代，宰相制度就完全是中书省之一省制了。
一省制与三省制相比较，有着权力集中、决策迅速、易于发挥中央集权作用等优势，所以，纵观三省制的发展历程，其趋势是向二省制、乃至一省制嬗变转化，宋代的宰相制度处于这个发展趋势的反复过程之中。宋人经过不断实践，才透彻认识到三省合一的优越性，从而基本上完成了宰相制度从三省制到一省制的转变过程，为元代的中枢体制提供了成功的模式。
其间，宋人的宰相称谓还有几次变化。政和二年（1112）九月，徽宗废尚书令，改侍中、中书令为左辅、右弼，皆虚其位；并改左仆射、右仆射为太宰、少宰，仍兼中书、门下两省侍郎；靖康元年（1126）闰十一月，钦宗复以尚书左、右仆射为宰相；孝宗乾道八年（1172）二月,左、右仆射复改称左、右丞相。不过，这几次仅仅是称谓的改变，宰相制度却没有任何变动。合上述两次宰相制度重大变革时宰相称谓的变化，两宋期间，宰相称谓反复更变了五次。
宋代有时还设平章军国事、公相之职，用来安排德高望重的老臣，位置在宰相之上。权臣时而则借此名目独揽中枢大政，成为事实上的宰相，而朝廷宰相则降为他们的行政助手。但这是非正常态的短期行为，如公相只有蔡京一人，以平章军国事名义揽政的也只有南宋的韩侂胄和贾似道。
二
宋代宰相制度的变更尚有当时臣僚屡屡发表的意见和朝廷先后颁布的诏令可寻，宋代宰相职权的伸缩变化则更加扑朔迷离。《宋史·职官志》规定宰相职权乃“事无不统”，总揽所有大政，这不仅仅是一句空话。与唐代相比较，宋人实施的依然是宰相集体领导制，但宋代宰相集体的职权比之唐代，却已经大大有所扩充。唐、宋对比，有这样一种有趣的历史现象：唐朝的相权是随着唐王朝国家势力的衰败而削弱，相权的强弱与国力成正比；宋朝的相权则是随着宋王朝国家势力的衰败而膨胀，相权的强弱与国力成反比。唐朝地方政治、军事势力跋扈，中央又存在着多种政治势力，各具千秋，如后妃、外戚、宦官、宗室等。在国家体制运转正常的情况下，唐代宰相集体还能够发挥比较正常的作用，随着唐王朝的逐步崩溃，国家对各种政治势力的约束能力越来越小，相权也随之萎缩，相权完全依赖于皇权。宋代则汲取唐王朝的经验教训，抑制地方和中央的其它政治势力，以宰相为代表的士大夫势力一枝独秀。这样的权力体现模式，又带来另一种现象，即相权能够脱离皇权独立运作，相权对皇权的离心力越来越强。对相权的抑制主要倚赖赵宋帝王和正常的朝纲制度，随着朝纲的破坏和国家势力的衰弱，对相权的约束力也越来越微弱，宋代相权自然走向恶性膨胀。
宋代相权强化的最根本原因是帝王做出了与士大夫共治天下的抉择。封建专制政体的权力结构呈金字塔型，皇帝便处于金字塔的塔尖，由他支配权力并操纵权力的运转。但是，作为个体，皇帝的能力、精力、时间都是有限的，他必须要依赖某一群体或某几个群体，委托他们共同治理国事，共同组成权力中心。宋代帝王以唐王朝为鉴，唐代后妃、外戚、宗室、宦官、地方割据势力都曾猖狂一时，给国家带来极大的危害，唐王朝也是在上述诸种政治势力的兴风作浪中走向灭亡。所以，宋代帝王的抉择特别明确，他们将以宰相为代表的士大夫群体作为唯一可信赖依托的对象，这种治国方针，已固定为“祖宗家法”。
宋代帝王的这种决策，基于对士大夫阶层本质的认识。他们坚信这个政治群体只能依附皇室，发挥政治作用，无尾大不掉之虞。宋代士大夫阶层的组成成分，与前代相比，已经有了根本性的改变。隋唐以后重科举取士，为中下层的寒族知识分子进入仕途打开方便之门。不过，隋唐之际士族还有相当势力，他们对科举考试也有一定的操纵能力。宋代庶族与士族的势力对比再度起变化，经唐末五代的扫荡，士族势力荡然无存，加上科举考试公平原则的具体贯彻实施，来自中下层的知识分子成为科举考试的主要受益者。帝王也有意识地让下层知识分子进入仕途，在国家政治生活中发挥重要作用。宋太祖和太宗，发现朝廷权贵子弟参加科举考试并被录取，或者特旨严格审查，或者干脆取消他们的录取资格，这样就能为“孤寒”出仕拓清道路，同时抑制“势家”的形成。进入仕途后，出身“孤寒”者就成为文人士大夫阶层的主体部分，如太宗时的宰相张齐贤，“孤贫力学”；名臣王禹偁“世为农家”；真宗、仁宗时的宰相王曾“少孤，鞠于仲父宗元”；执政范仲淹“二岁而孤，母更适长山朱氏”；执政欧阳修“家贫，至以荻画地学书”（均见诸人《宋史》本传）。
这一大批出身贫寒、门第卑微的知识分子能够进入领导核心阶层，出将入相，真正肩负起“治国平天下”的历史使命，完全依靠朝廷的大力提拔，因此他们对宋王室感恩戴德、誓死效忠，即使仕途屡遭挫折，也此心不变。范仲淹倡导文人士大夫必须“进亦忧，退亦忧”，“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”。这种“进退皆忧”、“先忧后乐”的意识成为宋代文人士大夫从政的主体精神，与前代士大夫“达者兼济天下，穷者独善其身”的意识有很大的差异。宋王室当然欣赏这种感激奋发的忠诚，因此也坚定了他们依赖这一批文人士大夫的信心和决心。宋王朝在内忧外患的包围之中渡过风雨飘摇的三百多年，完全依赖这一股政治势力坚定不移的支持。
这里需要辨明一点：前人或认为宋代把军权分给枢密院，财权分给三司，同时，朝廷设参知政事以分宰相之权，宰相还要接受台谏的严密监督，所以，宋代宰相的权力已经萎缩到令人难堪的地步。其实，这种看法是不仔细梳理、辨别史料的结果。宋代中央宰相权力一枝独秀，皇帝当然要采取一定的措施以限制相权的过分膨胀。这种意图，在太宗在位期间表现的尤为明显，在真宗、仁宗两朝表现得比较正常，徽宗以后基本失效，南宋以来则是权相们的天下。宋代宰相从来也没有停止过对枢密院军政权的节制，重大军事决策往往是由宰相们做出的，如“澶渊之盟”时宰相寇准的作用、熙宁年间用兵时宰相王安石的作用，南宋的绝大多数时间，宰相干脆兼任枢密院长官，将两套决策班子合并为一。三司财权虽然具有相对独立性，但始终没有脱离宰相的控制，三司长官的任命、三司重大财政决策，也必须通过宰相，神宗改制后，取消三司，财政权明确归并到尚书省，成为宰相的下属机构。参知政事则仅仅是作为宰相的助手而设置，其人选多数时间里视宰相的意愿而定，偶尔皇帝以其牵制宰相，也是一种非常时期的短期行为。台谏自哲宗以后，甚至堕落为宰相手中打击政敌的一根棍子。宋代宰相在中央政治中独尊的局面，导致相权的不断扩张，南宋将近一百五十年的历史，权相专政的时间就长达八十余年。
宋代是被今人誉之为“看不见篡夺”的时代，政权内部相对稳定，以宰相为代表的士大夫政治势力于其间发挥了及其重要的作用。他们努力将后妃和外戚势力纳入有利于赵宋王朝的良性轨道，极力抑制宦官、宗室、地方势力的扩张。所以，宋代只有宰相权势恶性膨胀而带来的权相专政，其它政治势力基本上没有对中央政权构成过真正威胁。南宋两位外戚韩侂胄和贾似道的当政，也有别于其它朝代的外戚擅权。他们虽有外戚的身份、却无外戚的意识，表现为具体的行动就是不引用同姓宗亲占据要害、把持朝政。前代外戚擅权，肯定要形成外戚同姓集团，以血缘关系构成政治权力网。这种同姓权力网一经形成，就会对异姓皇室构成极大的威胁，前进一步就是改朝换代。韩、贾所为恰恰相反，他们当政后反而对外戚势力有意识地加强控制，显示出被士大夫意识同化的明显痕迹。他们的专擅朝政，与两宋期间之权相擅权的作为大致相同。所以，与其说他们是外戚擅权，不如说他们是权相专柄。
三省制向一省制的不断演变、相权的持续强化和膨胀，是宋代宰相制度和职权演化的大致轨迹。依照这一轨迹梳理宋代史料，纷繁复杂的现象就能变得眉目清晰起来。
