中国古代监察官的设置源于先秦时期。周官有小宰“掌建邦之宫刑，以理王官之政令，凡宫之纠禁又其任也”【1】，宰夫“掌治朝之法，以正王及三公、六卿、大夫、群吏之位，掌其禁令”【2】。伴随西周君主权力和等级制度的确立，维护这一权力和制度、对臣属施行监察成为必要。御史也始设于周，但职非监察，“盖掌赞书而授法令”【3】，至战国时仍掌记事之职，不过因与会军国大事，事实上起着一定监察作用。谏议对君主有一定匡正作用，周官有辅臣保氏“掌谏五恶”【4】，庶人也得传语得失。春秋战国诸侯兼并，求谏纳谏关系到治国安邦甚至国家兴衰，各国竞相招贤纳谏，谏议并不限于专掌谏议之责的官员。
秦朝，空前集权统一的政权确立，随之建立了从中央到地方庞大的官僚机构。很多制度设置虽然是继承春秋战国发展而来，但要对全国进行有效的统治，在君与臣、中央与地方、政务与事务、统治阶级与被统治阶级等各方面的关系上面临许多新问题，对庞大官僚机构加强控制、管理和协调也非常必要，御史监察和以谏（议）大夫为主的谏官谏议随着专制集权制度的确立而制度化。
自秦汉历唐宋至明清，御史由所属机构多变动、仍身兼他任的监察官，发展成机构完全独立直属皇帝、专司监察的官员，最终发展成为机构空前扩大、官员数倍于前且兼察谏于一身。御史的内部分工也日见明确、细密，职责分明，监察内容范围不断扩展，直至对政府各部门、机构进行全面的行政监察。谏官制度由人员庞杂、各有归属的状态，发展为集中隶于门下中书两省以互察，避免失误，最终言察合一。明代，六科给事中既掌言谏之责，又对吏、户、礼、兵、刑、工六部施行，并监察重至“掌科”。清朝在机构设置上台省合一。
御史制度是上对下的监察纠禁，谏官制度是下对上的匡正建议，二者相辅相成共同起着巩固封建统治的作用。
随着封建国家的不断发展，人们的社会、经济、政治关系日益复杂多样，政府参予和管理的事务也日益繁重，政府机构及职能不断扩大，监察机构及职能势必随之发展。中国古代监察制度的发展达到了封建时代所能达到的最高水平，它所遵循的很多原则，种种施行办法源于历史经验的积累和总结，虽有封建时代的局限性，却也充分显示出其内在的合理性，本文限于篇幅仅涉及御史、谏官制度。
一、御史、谏官的设置多采取“以小驭大”、“秩卑权重”互相制约的原则
泰汉御史大夫“位上卿，银印青绶”，低于“金印紫绶”【5】的丞相和太尉，但作为三分之一掌监察包括丞相在内的百官，又兼副丞相，为丞相的自然继任人，其相互制约作用不言而喻。御史因有弹劾百官的权力而地位显赫，东汉光武帝曾特许御史中丞与“尚书令，司隶校尉朝会皆专席而坐，京师号为‘三独坐’，言其尊也”；晋代中丞与“司隶校尉分督百僚，自皇太子以下无所不纠”；后魏御史中尉为台主“督司百僚，出入千步清道，与皇太子分路，王公百辟咸使逊避，其余百僚下马弛车止路旁，其违缓者以棒棒之”；唐代御史“任弹纠不法，百僚震恐，官之雄峻莫之比焉”【6】，御史台与三省并称台省；宋代“台官职在绳愆纠缪，自宰臣至百官，三省至百司不循法守，有罪当劾，皆得纠正”【7】；元代御史大夫官阶被提高，与中书省平章政事和枢密院枢密使同为从一品，“台端非国性不授”；明代以“台察之任尤清要”，都御史“权位赫然同六部尚书，称七卿”；【8】清代都御史权位仍与六部尚书同。
御史之长以下，共属官官阶都不高。汉御史秩皆六百石，隋唐御史都在六品—八品之间，明代御史和给事中均为七品，清代提高到五品。御史虽秩卑但权重，可以小驭大。
西汉时，严延年为侍御史，时大将军霍光擅权，废昌邑王，尊立宣帝，严延年遂劾霍光“‘擅废立，亡臣人之礼，不道’。奏虽寝，然朝庭肃焉敬惮。”【9】东汉光武十一年，鲍永为司隶校尉，“帝叔父赵王良尊戚贵重，永以事劾良大不敬，由是朝廷肃然，莫不戒惧。”【10】严延年秩仅六百石，鲍永秩比二千石。
唐，高宗永徽元年，监察御史韦仁约奏劾中书令褚遂良，抑买中书译语人史诃担宅，致使褚遂良“贬为同州刺史”【11】。武后长安四年，监察御史肖至忠，弹劾当时凤阁侍郎同凤阁鸾台三品苏味道赃污，贬官。褚遂良，苏味道都是当时宰相，而监察御史仅是一八品官！
明代，英宗天顺初年，御史杨瑄巡察京畿，至河间，民诉曹吉祥、石亨夺其田。瑄以闻，并列二人怙宠专权状”，此二人因迎立英宗复位有功，受到特别宠信，石亨爵忠国公，但英宗闻奏也不由得称赞杨瑄，“真御史也”【12】。明孝宗弘治时，御史汤鼎“首劾大学士万安罔上误国”【13】，万安被驱斥。杨瑄、汤鼎时皆七品。
历代对地方监察也如此，汉代以秩六百石刺史监察二千石郡守；唐代以八品监察御史巡按郡县，察六部，而地方上州刺史从三品，下县县令从七品，六部尚书正三品。明代十三道监察御史为七品。
御史监察不仅在于弹劾不法，同时也对守法官吏施以保护，使官吏免遭不当罪的处罚。维护官吏的相应权益，也是维护国家法纪的严肃性的一个重要方面。唐宪宗时，东都留守杜亚与大将军令狐运不和，元和五年运于洛阳城北习猎适逢有盗，杜亚借此将令狐运拘捕“意为盗”，监察御史杨宁按验无证，杜亚却“以为不直，密表陈之”，侍御史李元素复审仍无验，但宪宗相信了杜亚，李元素“奏言未毕”，宪宗两次怒斥其去，但元素坚持复奏“乞容尽辞”【14】终使宪宗醒悟。元和九年，外按使出近畿习狩，恃恩横行郡邑，百姓“畏之如寇”，地方官多不敢得罪，反“厚礼迎犒”，下邽令裴寰“嫉其强暴扰人，但俱文供馈”，被谮，宪宗大怒，宰相等论救未成，御史中丞裴度再抗陈其事：“以寰为令长，爱惜陛下百姓如此，岂可罪之？”【15】使裴寰获释。明代英宗时，御史、给事中极言论谏，“振风裁而耻缄默，或遭谪，则大臣抗疏论救，以为美谈。”【16】大臣相论救竟成一时之风气！
监察官劾纠不法官吏，保护正直守法官吏是相辅相成的，不仅在维护国家法纪、制度，加强吏治上有着重要意义，在维护皇权，调节平衡统治集团内部关系上也有重要作用。
专以谏诤为职责的谏官，官阶与同时代御史相似，因多没有实际权力，权势远不如御史显赫，但因以直言规谏为尽责，故有不以言罪之的惯例而不同于一般官吏，常可优容。如：唐穆宗即位，时吐蓄寇边，穆宗却频出游宴，谏议大夫郑覃等人先后二次谏“宴乐过多，畋游无度”，“赏赐太厚，凡金银皆出自生灵膏血，不可使无功之人”，应“留心政道”，穆宗极不高兴，当知其是谏官后，“意稍解”，且说：“朕之过失，臣下尽规，忠也。”【17】若谏官意见与皇帝旨意相违，多不能被采纳，谏官可以乞退辞官或改任他职也是历代相沿的惯例。后汉和帝时，乐恢为议郎，“性廉直介立”。屡次上书谏诤，“无所迴避，贵戚恶之”，乐恢“意不得行，乃称疾乞骸骨”【18】回归乡里。唐贞元十三年，左谏议大夫薛之舆，“累上言时事”，德宗不快，“故改官为国子司业”【19】。宝历元年，右拾遗薛廷老，因几次上书，“事皆不行，遂自请假”【20】。宋仁宗时，唐介因劾宰相被贬官，后复任殿中侍御史，即请求仁宗：“‘臣既任言责，言之不行将固争。争之重以累陛下，愿得解职’。换工部员外郎……出知扬州。”【21】明英宗天顺时，御史林诚因弹劾学士商辂，帝“不纳，引病去”【22】。
以小驭大，权力互相制约是统治阶级加强官僚机构自身管理，澄清吏治的重要手段。目的在于加强中央集权和皇权；秩卑权重，则人较少顾虑，易于激发其进取精神和责任感，并能行其志，也是借以奖拔新进的有利途径。
二、御史、谏官有相对独立行使职权的权力
古代监察制度中，监察官多享有独立行使职权的权力。隋唐以后，御史监察机构作为独立的职能部门，一般不接受任何一级行政部门长官的指令，行使监察权也不受其干与。这种独立性是监察部门不受干扰，有效发挥其监察职能的重要保证。御史弹劾，谏官言事常可以不经过本部门长官而直接上奏皇帝。唐长安四年，监察御史肖至忠弹劾宰相苏味道后，御史大夫李承嘉曾责之曰“近日弹事，不咨大夫，礼乎？”肖至忠却答曰：“故事，台中无长官。御史人君耳目，比肩事主，得各自弹事，不相关白。若先白大夫而许弹事，如弹大夫不知白谁也！”李承嘉无言以对，可见御史弹劾直奏皇帝已有惯例。唐至德元年，肃宗则明令“御史弹事自今以后，不须取大夫同置”。建中元年德宗再重申：“御史得专弹劾，不复关白于中丞大夫。”【24】谏官情况也类似，至德元年九月曾敕令“谏议大夫论事，自今以后不须令宰相先知”【25】。咸通十一年同昌公主薨，懿宗迁怒医官用药无效，“系之狱”，宰相刘瞻召谏官令上疏，但谏官无敢言者，宰相只好“自上章极言”【26】，当知谏官言事可以不受宰相指令和影响。在监察系统内部也可以互相纠举。唐万岁通天五年，监察御史纪履忠直劾御史台之长御史中丞来俊臣五大罪状：“一专擅国权，二谋害良善，三赃贿贪浊，四失义背礼，五淫昏狠戾”，称其罪合万死，请下狱治罪。唐建中元年，监察御史张著，弹劾京兆尹兼御史中丞严郢”奉诏浚陵阳渠，匿诏不时行，故使奔蹙，以归怨于上”【28】。明代，监察制度也大体如此，武宗正德初，御史陆崑，陈重风纪八事疏中有：“御史与都御史，例得互相纠绳，行事不宜牵制。”【29】如洪武初年，监察御史韩宜可弹劾丞相胡惟庸，御史大夫陈宁，中丞涂节“险恶似忠……擢置台端，擅作威福”【30】。明弘治初御史姜洪陈时政厉诋都御史刘敷，劾奏刘敷及御史强珍、徐镛、于大节、给事中王徽、肖显、贺钦、巡抚彭韶等一批官员。至于监察部门内上级长官整饬下属，奏罢不称职者更是当然之事。
监察官行使职权的这种独立性，使监察机构本身具有较强的自律能力，互相纠禁以解决监察官自身出现的违法违纪问题。监察机构独立后，其不同部门之间均得互相纠禁。汉文帝十三年曾遣丞相史出刺并督监察御史；汉武帝时则以中丞督司隶，司隶督丞相，丞相督司直，司直督刺史，刺史督二千石下至黑绶。监察机构独立后，其不同部门之间均得互相纠禁。武周时，武则天一度改御史台为肃政台，分设左右二台，左台察在京百司及监军旅，右台专察州县，“二台迭相纠正”【31】。唐中期以后御史台分置台、殿、察三院，三院也得互相纠劾。明代，都察院与六科给事中，也是科道互纠。
三、选任御史、谏官有严格的制度和要求
御史监察机构作为独立的国家职能部门，直属皇帝，其权力是皇帝直接授与的，只对皇帝负责，历来视作皇帝的耳目。因握有重权，地位特殊，监察官的选任受到特别重视，历代御史机构的长官都由皇帝亲自除授，对一般监察御史的除授皇帝也很关注。自唐代除授六品以下官吏权在尚书吏部，五品以上官则由皇帝亲自审定制授，但监察御史等监察官的选授权例外，多集中在皇帝手中。唐代“监察御史自永徽以后，多是敕授虽有吏部注拟，门下过复，大半不成”【32】，开元四年又敕命“员外郎、御史并供奉官，宜进名敕授”【33】。宋朝“经堂除选人，惟尝历省府推官、台谏、寺监长贰、郎官、监司外，悉付吏部铨注”【34】。金朝“凡选监察御史尚书省具才能者疏名进呈以听制”。元代“尚书省拟注每一缺或具三人、或五人，取旨授之”【35】。明代监察官人数大增，皇帝仍常常亲自过问御史的选授，甚至亲自召见御史。洪武十四年规定：“四品以上及一切近侍官与御史为耳目风纪之司，……不在常选者，任满黜陟，取自上裁。”【36】
监察官不仅是皇帝的耳目，也是皇帝对百官、朝政加强控制的工具，对保证国家机器的正常运转有极为重要的作用，历代统治者对监察官的任选积累了很多经验，出于各代政治形势的变化和现实政治的需要，统治者对监察官的选任作出了种种具体规定。
汉代有选郡守相高第为御史大夫的规定，持书侍御史则“选明法律者为之”或“选御史高第者补之”，侍御史以“公府掾属高第补之，或故牧守、议郎、郎中为之，唯德所在”【37】。魏晋时规定士族子弟不得任御史。后魏御史“必以对策高第者”为之。唐代“凡所取御史，必先质重勇退者”【38】，并有“御史须曾任州县理人官者方得荐用”【39】的规定；对谏官则规定“宰相之子不合为谏诤之官”【40】。宋朝以“清直可任风宪”者为御史，有“非曾经两任县令不得除监察御史”【41】，“辅臣所荐官毋以为谏官御史”【42】，“执政亲戚不除谏官”【43】等规定。明代，御史要求“当用清谨介直之士。清则无私，谨则无忽，介直则敢言”【44】，“宜用学识通达治体者”，“勿用吏员”【45】且“新进初仕，不许除授御史”【46】，“大臣之族不得任科道”【47】。任御史者要求有学识通达治体，为进士、举人，又是任职有一定年限的知县，若知县不足得从任职有一定年限的其他官员中选拔。
上述种种规定和要求，可归纳如下：（一）历代所除授选任的监察官都有品德方面的要求，即要具备清廉刚正、忠勤的品质，有斗争性，能从封建统治阶级的长远利益出发，克己奉公。（二）监察官的人选须是任职具有一定年限的州县理人官、或其他官员，初仕者不得选任，即要求有一定阅历和实践经验。有实际治民、治政经验，了解地方实际情况，能体察下情，通达治体，任监察官，执行其职责自然能得其要领。（三）监察官选任对策高第者、明习法律者或进士、举人出身者，即在才能学识上要求有学识、通古今，能有独立见解，法纪观念强且懂得法纪，这些人处理事务，考虑问题必然更为恰当得体，能有力维护国家纲纪，对执行其职责有更高的自觉性。（四）士族子弟不为御史、大臣之族不任科道、辅臣所荐不除台谏，其目的和作用十分明了：避免贵戚、重臣与监察官之间因私情而徇私枉法，擅权自隳纲纪，为保证监察官真正独立发挥其监察作用，其防范和制约的作用显而易见，这是一种积极的而且非常必要的回避制度。
从选任监察官的规定来看，自汉至明要求日趋明确，不断提高，最终形成了对监察官品德、经验、才学和回避的全面要求。
四、对地方监察的重视
作为一个中央集权的统一国家，历代统治阶级对地方的控制和监察都高度重视，对派出的地方监察官的职责、监察对象、范围、规则都曾有明确的规定和要求，御史之外还常派使臣临时出巡监察地方。常驻与巡察，例行巡察与不定期出巡相结合，表明了对地方吏治的格外重视。也仅以汉、唐、明三代为例：
汉惠帝三年遣御史监三辅郡察词讼，规定“所察之事凡九条”【48】。武帝元封五年置部刺史，以“六条”察州：“一条强宗豪右，田宅踰制，以强凌弱，以众暴寡；二条二千石不奉诏书，遵承典制背公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸；三条二千石不卹疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则任赏，烦扰刻暴，剥截黎元，为百姓所疾，山崩石裂，妖祥讹言；四条二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽；五条二千石子弟恃怙荣势，请讬所监；六条二千石违公下比，阿附豪强，通行货赂，割损正令。”【49】主要监察对象是地方二千石，其次地方豪强，重在抑制地方势力。其监察内容除维护统治集团内部等级秩序外，主要针对土地兼并、苛剥百姓、严刑冤狱、横行不法等重大社会问题。
在对地方的例行监察外，汉武帝、宣帝、后汉顺帝都曾遣特使出巡，察吏治得失。
唐代贞观二十年遣孙伏伽等二十人“以六条巡察四方，黜陟官吏”【50】。武后时“令地官尚书韦方质为条例，删定为四十八条以察州县”【51】。神龙二年分天下为十道，以六条察地方：“其一察官人善恶；其二察户口流散，籍帐隐没，赋役不均；其三察农桑不勤，仓库减耗；其四察妖滑盗贼，不事生业，为私蠡害；其五察德行孝悌茂才异等，藏器晦迹，应时用者；其六察黠吏豪宗，兼并纵暴，贪弱冤苦不能自申者。”【52】隋唐以后，所察六条比汉代在监察对象上扩大到一切地方官吏，监察内容也扩大官员各方面政绩等常规性内容。
唐贞观八年曾以李靖等十二人为黜陟大使巡察全国，二十年太宗曾“亲自临决牧宰以下”【53】进擢二十人，罪死七人，流罪以下及黜免数百人。武后时一度每年春秋遣风俗使和廉察使，置十道巡察使后。玄宗、肃宗、代宗、德宗、宪宗时仍屡有遣使出巡、观察风俗、黜陟官吏的记载。
明代洪武四年“御史台进拟宪纲四十条，上亲加删定，诏刊颁给。”【54】洪武六年始定期考察，京官六年一考察，又“谓之京察”；孝宗弘治时又“定外官三年一朝觐……察典随之，谓外察”，考察其目有八，为：贪、酷、浮躁，不及、老、病、罢、不谨。【55】正德时左都御史胡世宁条上宪纲十余条。嘉靖六年，张璁署都察院，“奏行宪纲七条，钳束巡按御史”【56】，“一许互相纠举，一去处不许出郭迎接等，一每出巡审囚刷卷必须遍历，一去处如有陈告官吏不公等事须要亲行追问。一所至博采诸司官吏行止廉勤公谨者礼待之，荐举之，一当存心忠厚其于刑狱尤须详慎，一所至不许多用导从，饮食供帐只宜从俭。”【57】十二年，编修王廷相上疏遵宪纲将关系职守重大者六条定为条规。由于各历史时期政治形势不同，其监察对象、内容、要求等也有不同，明代巡察地方条规多有申明、记载，不能一一列举。
明代监察官例行巡察考察及奉旨出巡更是大量见于记载，现仅举数例管窥一斑：英宗正统时曾分遣大臣考察天下方面官，郑辰以工部右侍郎往四川、贵州、云南，“悉奏罢其不职者”【58】，又与徐琦“考察南畿有司，黜不法者三十人”【59】。景泰二年吏部、都察院考察当黜退者七百三十余人，“因帝虑未当”，后“更考，存留者三之一”【60】。天顺六年山西巡抚李侃考察属吏，奏罢布政使王允、李正芳以下百六十人，并因此请自罢。又有御史李纲“历按南畿、浙江，劾去浙江赃吏至四百余人”【61】。弘治六年，考察当罢者共一千四百员，又杂职一千一百三十五员，因皇帝多所原宥，后“当黜而留者九十余员”【62】。
由上可知，监察官在澄清吏治，安抚百姓，维护老百姓的某些基本利益方面有一定积极作用，确实罢黜了不少失职不法官吏，一定程度防止了官吏的迅速腐化，缓和了社会阶级矛盾。地方统治的稳定是中央政权巩固的基础，封建统治者对地方吏治的重视是维护封建统治阶级长远利益所必须的。
五、御史谏官制度在谐调阶级关系和统治阶级内部矛盾中的作用
早在封建社会初期，统治阶级就从以往的历史经验中懂得君主的权力虽大，但终有限度，要受到社会客观条件的制约。秦、隋两代以统一强大的王朝而顷刻瓦解，更成为后来统治者的深刻教训，被引为借鉴。唐太宗特别强调：“天子者，有道则人推为主，无道则人弃而不用，诚可畏也！”【63】地主阶级在统治镇压的同时，也不能不顾及必须保障人民生存的基本条件，“政之所兴，在顺民心；政之所废，在逆民心。”【64】对官吏加强管理和监察，制止贪官污吏不法行为的恶性发展，在一定限度内维护百姓利益，保障社会安定，缓和阶级矛盾，与统治阶级的长远利益是一致的。
封建时代的监察制度是以巩固皇权，维护中央集权和统一为其宗旨，在封建国家不断发展，政府职能和机构日益扩大的前提下，皇权不得不越来越依赖庞大的官僚队伍进行统治，同时又要有效地控制这一官僚机构，因此监察制度中维护和加强集权与皇权的目的也越来越被突出。在加强巩固皇权方面，人民的权力最大限度的被剥夺，在维护统治阶级的利益方面，人民的利益尽可能的被降低。统治阶级与被统治阶级的利益是完全对立又互相制约的，正是基于这样的认识，封建时代专制集权的政治学说与“民贵君轻”、“恤民”、“仁政”的统治思想也是相对立又相补充而并行发展的。历代监察制度对官吏失职不法行为的察处都发挥了一定作用，对缓解社会不满情绪，安抚民心，调整统治阶级与被统治阶级的关系有重要意义。
皇权的不断强化，使谏官御史上言不同政见也越来越受到压制，唐代对御史谏官还有特殊的礼遇和优容，即使触怒皇帝“宪司清望，耳目之官，有犯当杀即杀，当流即流，不可决杖，可杀而不可辱也”【65】，被杖只是偶有发生，君臣议政颇为自由。魏徵曾总结历史经验告诉太宗，臣有良、忠之别，“良臣使身获美名，君受嘉号，子孙传世，福禄无疆”，如稷契咎陶，“忠臣身受诛夷，君陷大恶，家国并丧，空有其名”，如龙逢比干，故君主应“使臣为良臣，勿使臣为忠臣”【66】。明清时期对御史谏官就没有这样的特殊礼遇可言了，廷杖被视为常规，被杖死者不胜枚举。进谏者生命失去保障，必然直言进谏者日少，谏议制度事实上大大削弱。统治者出于其长远利益的考虑，出于保持统治集团的意志统一，维护内部的稳定与平衡，就极力宣扬和提倡人们作“空有其名”的忠臣。明代特别明令“死谏、死节、阵亡者皆得赠官”【67】，一方面以杀死进谏者来维护皇权的绝对权威，另一方面以给死谏者封赠的殊荣，式闾表墓，名垂青史，使为人臣者得到精神慰籍而满足。权力与名利的平衡缓解了统治集团的内部矛盾，协调了统治阶级的内部关系，是中国封建统治的一大特色。正因为谏官制度有这样的实际效果，历代统治者出于同样的政治目的，忠臣越来越受到大力提倡，良臣之议则逐渐湮没无闻，以致出现“论国事而至于爱名，则将惟其名之可取，而事之得失有所不顾，于匡弼之道或者其未善乎。”【68】
封建监察制度“本欲水火相济，盐梅相承，然后庶绩咸熙，风雨交泰，则知人主不得独是独非，皆由圣旨。”【69】古人对其重要性早有认识，并视之为维护巩固封建统治的有效手段。
六、御史、谏官制度的根本弊病在于地主阶级的专制皇权
封建社会的监察制度作为专制皇权和官僚制度的产物在维护封建等级秩序和政治制度方面发挥了有效的作用。从历代御史的监察职责中都首先看到维护封建等级礼仪和皇帝至高至尊的权威地位的规定，大量的历史事实也证明了这一点，无须赘述。
其次，监察官的权力是皇帝授与的，监察官无论弹劾、进谏，最终决断权都在皇帝手中。汉元帝时，中书谒者令石显深得元帝信用，专权用事为奸邪，当时的丞相匡衡，御史大夫张谭，以他们的高官大权竟皆不敢言。成帝即位后，石显失宠，匡、张二人“乃奏其旧恶，请免”，司隶校尉王尊为此劾奏匡、张二人“位三公，典五常九德，以总方略、壹统类、广教化、美风俗为职。显等专权擅势，大作威福……不以时白奏行罚，而阿谀曲从……无大臣辅政之义也。赦后衡、谭举奏显，不自陈不忠之罪，而反扬著先帝任用倾覆之徒……，失大臣体”【70】。王尊所奏并非全无道理，最终成帝决定匡衡等人不治罪，王尊左迁高陵令，这清楚表明了皇帝在其中的作用。臣属能否尽职劾、谏，皇帝的态度至关重要。弹劾，谏诤最终都由皇帝决断，以皇帝的意志为转移。唐中宗时，监察御史崔琬弹劾兵部尚书宗楚客，侍中纪处纳“专威福，有无君心，纳境外交，为国取怨”，宗楚客之弟晋卿“专徇赃私，骄恣跋扈”，唐制规定，大臣凡被御史弹劾均要“俯偻趋出待罪朝堂”，但宗楚客等人竟恃宠“瞋目作色”，中宗竟然也不分曲直，不予追究，却下诏要崔琬“与楚客约为兄弟两解之”【71】。明宪宗成化二十一年曾下诏求言，九卿大臣各上言数事，多有所回避，直言者少，尽管如此，被宪宗认为忤旨者还达六十余人之多，因为是下诏求言，刚刚“自行修省，不宜加罪言事者”，于是“书六十人姓名于屏”，准备“俟奏迁则贬远恶地”【72】。由上述可见，专制皇权下的监察制度其实施受到皇帝个人态度、能力、认识等直接影响，皇帝有才能又颇为清明，重视吏治，监察制度就得到加强，能较好地发挥作用，反之其作用将大大削弱。从这个角度讲，谏议对皇帝的监督作用就更为微弱了，对皇权完全没有约束力。至于皇帝为达到一定的政治目的，利用御史为治驭、搏击臣下的工具，法纪随意被破坏，也就毫不奇怪了。
第三、御史职在纠劾百官，不可避免会得罪于权贵，并遭到权贵的毁谤，甚至迫害，因此监察官必须也只能依赖皇权的保护。汉和帝时乐恢“诸所刺举，无所迴避”【73】得罪外戚窦宪，自乞归乡后，窦宪仍不放过，竟通过州郡逼迫乐恢服毒自尽。唐景云二年僧人慧范恃太平公主的权势“逼夺百姓店肆，州县不能理”，御史大夫薛谦光劾奏，结果“反为太平公主所构，出为岐州刺史”【74】。明嘉靖时严嵩父子屡遭弹劾，皇帝却慰留之，其结果前后劾严嵩父子者十余人皆被遣，或以他过置之死；为严嵩所不悦者，“假迁除考察以斥者甚众，皆未尝有迹也”【75】。清代和坤更是尽人皆知恃宠擅权、作威福、凡弹劾者皆得祸。关于这一点，连皇帝自己也明白，唐睿宗就因此感叹过：“鹰搏狡兔，须急救之，不尔必反为所噬。御史绳奸慝亦然，苟非人主保卫之，则亦为奸慝所噬矣。”【76】元代皇庆中，郝天挺拜为御史中丞时，入见皇帝也以猎为喻奏明“御史职在击奸，犹鹰扬焉，禽之弱者易获，其力大者必借人力，不然不惟失其前禽仍或有伤鹰之患”【77】，其意也在取得皇帝的支持。由此可见如无皇权的保护，御史监察弹劾后果可想而知。对皇权的依赖是封建监察制度的先天不足，是根本性弊病。监察官受权于皇帝，就决定其必须效忠于皇帝，听命于皇帝，维护皇权，为皇帝服务，所以也难怪历代监察官劾奏常常以皇帝的喜怒、好恶为转移。
第四、封建监察虽然发展颇为完备，在维护封建制度和加强皇权方面发挥了很大的作用，但这些监察官毕竟也是封建官僚的成员，在统治集团日益腐化，政治腐败每况愈下的情况下，他们也不例外地会不断腐化，以致成为统治集团内部政争的工具，而失去真正的监察作用或难以发挥其作用。封建社会后期御史监察制度中一重要发展就是加强了对御史自身的约束。如前文所述，明代对出巡御史本人越来越多、越明确地作出种种规定，进行钳束，并且御史出巡返回都察院，有了汇报考核的办法，还规定御史违法罪加三等，执法犯法从重处罚。清代则更系统地汇编了《钦定台规》，不仅监察部门使职权有了明确的依据，对御史等监察官的监察规则、要求都更具体化，正反映了这种状况及封建统治阶级自身对这种现象的认识和防范。这也正是封建统治阶级长远利益与现任官僚统治集团既得利益矛盾发展的必然结果。
注释：
【1】【3】【6】【11】【23】【31】【37】【51】《通典卷二十四·职官六》
【2】《周礼·卷一·天宦冢宰上》
【4】《周礼·卷四·地官司徒下》
【5】【49】《汉书·卷十九上·百官公卿表第七上》
【7】【43】《宋史·卷一百六十一·职官一》
【8】【35】【41】《续通典·卷二十八·职官六》
【9】《汉书·卷九十·严延年传》
【10】《后汉书·卷二十九·鲍永传》
【12】《明史·卷一百六十二·杨瑄传》
【13】《明史·卷一百八十·汤鼎传》
【14】《旧唐书·卷一百三十二·李元素传》
【15】【26】《唐会要·卷五十二·忠谏》
【16】《明史·卷一百八十·王献廷传》
【17】《旧唐书·卷一百七十三·郑覃传》
【18】【73】《后汉书·卷四十三·乐恢传》
【19】【25】《唐会要·卷五十五·谏议大夫》
【20】【40】《唐会要·卷五十六·左右补阙拾遗》
【21】《宋史·卷三百一十六·唐介传》
【22】《明史·卷一百八十·魏元传》
【24】【27】【28】【69】《唐会要·卷六十一·弹劾》
【29】《明史·卷一百八十八·陆崑传》
【30】《明史·卷一百三十九·韩宜可传》
【32】《唐会要·卷六十·监察御史》
【33】《唐会要·卷五十八·左右司员外郎》
【34】《宋史·卷一百五十八·选举四》
【36】【55】【60】【62】《明史·卷七十一·选举三》
【38】《唐会要·卷六十·中丞》
【39】《唐会要·卷六十二·杂录》
【42】《宋史·卷十一·仁宗本纪》
【44】【57】《春明梦余录·卷四十八》
【45】《明史·卷六·成祖二》
【46】《御选明臣奏议·卷六·马文升弘治元年陈治道疏》
【47】【67】《明史·卷七十二·职官一》
【48】《通典·卷三十二·职官十四》
【50】《旧唐书·卷三·太宗下》
【52】《新唐书·卷四十八·百官三》
【53】《唐会要·卷七十七·巡察按察巡抚等使》
【54】《昭代典则·卷之七》
【56】《明史·卷一百九十六·张璁传》
【58】《明史·卷一百五十七·郑辰传》
【59】【61】《明史·卷一百五十八·徐琦传、李佩传》
【63】《贞观政要·政体第二》
【64】《管子·牧民篇》
【65】《唐会要·卷四十·臣下守法》
【66】《唐会要·卷五十八·左右丞》
【68】《明史·卷一百八十·王献臣传》
【70】《汉书·卷七十六·王尊传》
【71】《新唐书·卷一百九·宗楚客传》
【72】《明史·卷一百八十·汪奎传》
【74】《旧唐书·卷一百一·薛登传》
【75】《明史·卷三百八·奸臣传》
【76】《资治通鉴·卷二一○》
【77】《元史·卷一百七十四·赦天挺传》^
原文出处：《清华大学学报：哲社版》（京）1994年02期第34-42页
