“国家之败，由官邪也”（《左传·桓公二年》），由于吏治关系到国家的治乱兴衰，吏治的清明维系着国家的长治久安，所以以法治吏、以吏治世、宽猛相济成为我国传统政治法律文化的核心内容和鲜明特征。早在秦汉之际，我国就已经形成职业文官阶层，并在法家“明主治吏不治民”观念的影响下创设了一套行之有效的官僚体系，孕育出成熟而别具一格的吏治文化，成型自秦汉时期的吏治文化也成为两千年间我国传统社会得以维系发展的重要支撑力量之一。
一、以典治吏，用法律约束权力
以典治吏、以法治吏，重视吏治的法律化、制度化是秦汉吏治的一大特点。与以前“刑不上大夫”的做法不同，秦汉时期开始出现法律应以治吏为中心的思想理论，最具代表性的表现即为大家普遍认同韩非子的著名论断：“明主治吏不治民。”韩非子冶法家各派学说于一炉，在其著作中描绘出一幅系统、完备的以法治吏、以吏治国的理想图景，其中所包含的吏治思想塑造了秦汉乃至后世的吏治文化，甚至影响了中国传统法律的面貌。法律塑造着官吏行事谨慎、忠于职守、不敢过分专横的性格，这必然有利于百姓安居乐业、社会安定、法律公平。秦汉两朝，官吏拥有政治经济特权，且官职越高、特权越大，占有的社会资源也越多。与此相对应，秦汉两朝的律法还有一种明显的倾向，即职位越高，需承担的责任也越大。触犯相同的律令，位高者受刑往往重于位低者。例如，秦汉时期居高位者可以荐官、任子，后世学者多视此为其拥有特权的表现。但据《汉书·董仲舒传》载：“所贡贤者有赏，所贡不肖者有罚。夫如是，诸侯、吏两千石皆尽心于求贤，天下之士可得而官使也。”赏不必多说，罚是怎样的呢？“山阳侯张当居为太常，坐选子弟不以实，免。”“诏列侯举茂才，勃举汤。……勃选举故不以实，坐削户二百。”（《汉书·陈汤传》）因选举不实，涉案官员皆被免爵、削户。曾为秦相的范雎保举郑安平为将出征，后来郑降赵，按照秦国当时的法律，任人而所任不善者，应该各以其罪罪之。于是，范雎“罪收三族”。
云梦睡虎地秦简真实地向世人呈现了秦国以法治吏的情景，至少有28种律令涉及官吏治理：《置吏律》《除吏律》《除弟子律》对官吏的任、免、补，以及任吏不审或违令、官吏不称职等问题作出了详细而明确的规定；其他如《田律》《仓律》《工人程》《工律》也明确规定了对相关部门官吏的履职要求，以及对其渎职行为的处罚方式；传统吏治观念认为执掌司法裁判者尤为重要，因此秦律不仅对司法官员提出了高于行政官员的道德要求，还设置了“失刑”“不直”“纵囚”等专门适用于司法官员渎职犯罪的罪名。汉代行政公文通常以“如律令”作为结语，官员政绩考核的一条重要原则也是须“颇知律令”。西汉末年的薛宣说：“吏道以法令为师”，同一时期的朱博也说：“汉吏奉三尺律令以从事。”由此可见，汉代吏治文化延续了秦朝重视法律、重视以法治吏的风气。秦汉时期开始以明确的法律形式系统规定官吏职务犯罪的类型及惩治方法，能够根据官吏违法、犯罪的性质和情节轻重追究不同的行政或刑事责任，并把玩忽职守、贪赃枉法、举荐不当、错断狱案和结党营私等列为必须严惩的官员犯罪行为，体现了秦汉吏治高度法律化、制度化的特征。
二、以吏治世，由官吏彰显法律
“徒善不足以为政，徒法不足以自行”（《孟子·离娄上》）。秦汉吏治强调不仅要有“治法”，还需有“治人”。只有让具备较高法律素养的官吏去治理社会，才能彰显法律权威，实现社会的安定繁荣。因为知悉国家法律乃是为吏的前提条件，所以秦汉官吏很多都可以被称为专业技术官员，精通律令成为秦汉官吏与后世官吏的一大区别。在秦汉法治文化的熏染下，大多吏员能够知法守法、奉法而行政事，法律的社会作用和价值诉求得以实现。汉景帝时，蜀守文翁为化蜀地蛮夷之风，“乃选郡县小吏开敏有才者张叔等十余人，亲自饬厉，遣诣京师，受业博士，或学律令。”（《汉书·循吏传》）他不仅选送本地有才干的小吏去京师受业学律，待这些人学成返乡之后，他还委之以官职，足见法律传习在当时所受的重视。从西汉中晚期黄门令史游所编的启蒙读物《急就篇》中也可以清晰地看到法律常识在汉代基础教育中的重要地位。汉代的严延年是精通律令的典型代表，《汉书·酷吏传》载：延年“少学法律丞相府，归为郡吏……为人短小精悍，敏捷于事，虽子贡、冉有通艺于政事，不能绝也。巧为狱文，善史书，所欲诛杀，奏成于手……奏可论死，奄忽如神。”“奏成于手”“奏可论死”都反映了严延年精通律令、善于变通的一面。可惜的是其明习法律不是为了实现社会的公平和正义，秦汉的律令终究是为王权服务的，秦汉吏治文化所孕育的官员自然也逃不出这种束缚。
汉代以降，随着法律儒家化的进程不断深入，秦汉时期的官吏培养方式发生变化，国家社会对法律的重视程度亦大幅下降。三国时期，大臣卫觊向魏明帝上疏称：“九章之律，自古所传，断定刑罪，其意微妙，百里长吏，皆宜知律。刑法者，国家之所贵重，而私议之所轻贱；狱吏者，百姓之所悬命，而选用之所卑下，王政之弊未必不由此也。请置律博士，转相教授。”（《三国志·魏书》）这份奏疏一方面说明了法律和掌握法律的官吏对国家政治的重要，另一方面也说明到三国时法律已为“私议所轻贱”，精通法律的官员也为“选用所卑下”，秦汉时期“百里长吏皆宜知律”的情形已经发生变化。秦汉时期形成的“以吏为师，以法为教”的局面随着儒学地位的不断提升而被打破，原本以是否“明悉法律令”来判断良吏、恶吏的标准也渐为能否精通儒家经典所代替，这在中国法律史上是一种倒退，但又是中国传统法律文化诸多因素经过博弈之后的一个必然走向。
三、宽猛相济，吏治之道贵在应时而变
《左传·昭公二十年》载子产言：“唯有德者能以宽服民，其次莫如猛。夫火烈，民望而畏之，故鲜死焉；水懦弱，民狎而玩之，则多死焉，故宽难。”孔子赞曰：“善哉！政宽则民慢，慢则纠之以猛，猛则民残，残则施之以宽。宽以济猛，猛以济宽，政是以和。”这种以德礼、刑罚为表征的宽、猛两种社会调控方式自秦汉时就被灵活运用于传统政治活动当中，影响着律令的制定与适用，并渗透于当时的吏治文化之中。秦汉吏治遵循着大体相同的律令制度，但秦因独任法家偏于猛，汉初黄老为治则偏于宽，汉武帝时期外儒内法、以猛纠宽，而后随着儒法合流的不断深入，汉代吏治又由猛渐宽。此间的宽猛变化绝非一二贤人所能左右，皆时事使然，所以吏治之道贵在能够顺应时变。汉初，民生凋敝、百废待兴，吏治宜宽，黄老无为务在不侵民、不扰民，降低经济恢复的社会成本。六七十年之后，随着汉初经济的复苏，一系列社会问题涌现出来：地方诸侯威胁中央集权、国人贫富分化加剧、宗室权贵乱法无德、豪右大族横行乡里、各地民变此起彼伏、外族频频掠民扰边。“武断于乡曲”的兼并豪党之徒和“室庐舆服僭于上”的宗室公卿曾一度成为汉代国家统一和社会安定的最大威胁，如何压制诸侯宗室和地方豪强的乖张成为当时吏治必须面对的一个严峻主题。
汉初的宽缓之政显然已经不合时宜，最迟在汉景帝时吏治猛烈之风就开始显现。“济南瞷氏，宗人三百余家，豪猾，二千石莫能制，于是景帝乃拜（郅）都为济南太守。至则族灭瞷氏首恶，余皆股栗。居岁余，郡中不拾遗。”（《史记·酷吏列传》）通过“族灭首恶”的法律手段实现了从二千石“莫能治”到一年后“郡中不拾遗”的转变，不得不说宽猛相济实为秦汉吏治文化的精髓。汉武帝时期吏治最猛，瓦解了诸侯的威胁，打压了地方豪强，但也激化了官民矛盾，大有重蹈亡秦覆辙的可能。此时吏治风气随着儒家地位的不断提升而由猛入宽，儒、法两家思想作为吏治宽、猛的源流开始合二为一。儒家强调“亲亲”“尊尊”，希望以宗法为基础构建家庭伦理，并由家及国，形成由德礼维系的“家国体制”，虽等级森严，却不乏道德基础与人情关怀；法家强调官吏奉法、循令、守职，要求官吏精通法律、熟悉政事、抑制私欲、严行公法，希望通过制度化的训练使官吏成为国家所赖以安定的柱石，但虽有摧枯拉朽、立竿见影的社会功效，却“宜攻不宜守”，难为长久之计。而“儒法合流”不仅奠定了中国传统法律文化的底色，也使得宽猛相济的吏治之道获得了更好的法律依托。
（作者单位：北京交通大学法学院，本文系北京交通大学基本科研业务费人文社科专项项目：汉武帝时期法律文化研究〔2014JBW005〕成果）
