封建时代中西各国都存在着政府控制、经营的经济体，而且也都有着具体的经济政策。因为这时的国还是一个模糊的概念，所以把它们称为国营经济并不合适。中国有官工业这样现成的名词，就是指政府经营的经济组织。可是西方似乎没有这样的名词，所以只好拿一个模糊的“国营经济”指代这样一种情况。国营经济与经济政策时常有关联，所以放在一起论述。需要指出的是，对这一问题一般注意不够。因为受古典经济学的影响，认为只有私人经济才是社会发展的动力，官营的，特别是封建政府经营的经济，只能是供剥削者奢侈消费，效率低下、浪费严重，没有任何积极意义。其实这是一种大可商榷的看法，所以这里不揣浅陋，愿贡献一点意见。
一、农业政策
中西封建社会均以农立国，农业是主要的生产部门，也是主要的经济来源。但在对待农业上，双方却存在着很大的差距。因为经济结构有所不同，特别是国家的形态、结构不同，所以农业政策还是有很大差距的。
中国数千年来已经形成了一个统一的、中央集权的大国，统治着辽阔的国土，建立了完善、科学、复杂的官僚系统，对全国进行垂直管理。经济方面，对农业、土地（耕地）的管理是十分重视的，形成了直接管理的模式。《通典·食货典·田制》中说：“谷者，人之司命也；地者，谷之所生也；人者，君之所治也。有其谷则国用备，辨其地则人食足，察其人则徭役均。知此三者，谓之治政。”也就是说，土地、粮食、劳动力，是最重要的三件国家大事。
中国古代国家总是力图管理着相当数量的农民，即编户齐民。农民和土地是联系在一起的，理想的形式是传说中的井田制。一夫（也就是一户）百亩耕地，各家要共耕公田，然后才可以耕种自己的百亩私田。井田制历来众说纷纭，大约是上古农村公社制度的一种遗迹。后来井田制虽然湮灭，但在唐代以前，政府一直在尽力管制土地，给无地、少地的农民分配土地，限制地主、官僚、贵族所占有的土地数量。从国家控制的土地上征收土地税，成为国家财政收入的一大来源。而政府直接管理的身份自由的农民——编户齐民，是国家的兵源和征发徭役劳动的源泉。所以才说“国用备，人食足，徭役均”。在唐代以前，国家特别注意的是要管理足够数量的自由农民，时常进行人口调查、登记，把人民固定在土地上，反对自由迁徙。所以中国古代具有世界上最先进、最全面的人口统计数据和户籍管理制度。因为那时人口稀少，土地相对丰裕，人民的负担中，按劳动力征收的贡赋和徭役占了很大部分。那时社会上身份不完全自由的劳动者也有不少。宋代以后，人口增加，土地逐渐稀缺，商品经济发达，给农民分配土地的政策已经难于实行，所以田制不立，均田、限田等规定也都不复存在。税收逐渐转化为按照地亩数征收，采实物和货币形态。不自由劳动者的数量也日渐减少。政府多采取雇佣方式使用劳动力。但是对人口、土地的管理仍然十分严格，只是方式变化而已。
中国政府古代的经济政策，可以说是重农主义的，历代统治者都十分重视农业，主导的思想认为农业是本业，工商是末业。统治者每年要向天、地举行盛大的祭祀，乞求丰年；皇帝要亲耕籍田，表示对农业的热爱；对事关农业生产的天文学特别重视，在中央设立专门机构，观察天象，研究天文，以敬授农时，避免水、旱之灾。地方官吏的职责之一也是劝课农桑，使民安于本业。在农业上国家有大量的人力、物力投入，这在西欧中世纪国家是不可想象的。如进行大规模的垦荒运动，在西北边疆、东北和南方，都曾经进行过这样的垦荒，军屯和民屯都有。这要有大规模的组织，而且对移民往往还贷耕牛、种子甚至衣食，以保证农业生产的恢复和提高。还进行大规模的兴修水利工作，在中央和地方，各级州、县政府，都设有管理水利的机构，进行水利建设。特别是对大江、大河如长江、淮河、黄河等，都由中央政府组织维修整治，避免水患。中央和地方政府很早就设立有赈救灾荒的粮食储备，所以有人评论说中国很早已经有现代福利国家的构想与设施。【1】
西欧封建时代的国家和中国有很大不同。西欧封建各国是由日耳曼人在罗马帝国的废墟上建立的。日耳曼人当时还处于原始社会末期的状态，氏族、部落林立，相互攻伐，建立国家后也仍然长期处于混战之中，一直没有形成统一的大国。由于实行封建制，各封建国家的土地都层层封授，每一个大、小封建主都是自己封土的主人，享有其领地的政治、经济、司法权利。而国家（国王）对这些土地却没有直接管理的权力。作为最高封君的国王，他主要管理的是自己的王领（domain），而对其他土地则要通过封臣来管理。所以他对全国的土地没有收税权。他只是按照封建权利，向下级收取各种协助金、继承金等，而这也遭到各封建主的反抗，后来出现了“国王靠自己过活”的说法。所以，按照中国的标准，西欧封建国家甚至算不上是一个国家，缺乏全国统一的行政系统、法律制度和司法组织，更谈不上对全国土地、人口的管理和统计（英国因为是征服形成的国家，曾经有过对土地、人口的统计），更没有重农主义那样的措施了。
13世纪以后，西欧各国的王权逐渐加强，国家形态逐渐具备，所以西欧历史上有一个国家形成时期。在国家形成的过程中，统一的行政系统、法律制度、司法组织等方才出现，所以也有了一些国家的经济政策。但是，为了谋求财政上的满足，西欧国家的经济政策主要是管理工商业，而对农业注意很少。例如法国这个欧洲的大国，直到亨利四世（1589—1610），在宗教战争的大规模破坏之后，农村残破、饥荒频仍、农民骚动，所以他任命苏利为财政大臣，执行了一些有利于农业的政策，如倡导排干沼泽、开垦荒地、减免农民的税赋等。到了法国革命前夕的1776年，重农主义者杜尔哥（1727—1781）曾经出任财政大臣，他提出了六项敕令，其中之一是要废除全国的徭役制度，以利于农民，还有一项是要废除垄断的手工业行会。但是这些敕令并没有实行。所以亚当·斯密总结说：“把土地生产物看作各国收入及财富的唯一来源或主要来源的学说，从来未被任何国家所采用，现在它只在法国少数博学多能的学者的理论中存在着。”【2】
农业、农民之不受重视，在西欧各国是一个长期的历史问题。
二、工商业经济和政策
重农抑商政策 封建时代，中国和西欧各国都存在轻视商业的思想。基督教教义虽然不反对具有财富，不过也提倡富人应该救济穷人，反对为富不仁，特别是反对实行高利贷，反对以钱生钱。【3】所以在欧洲中世纪，从事高利贷业务的犹太人最没有社会地位，一有风吹草动就被贵族、暴徒、市民抢劫甚至杀害。当然这也并不妨碍欧洲中世纪时存在着猖狂的高利贷活动，而最大的高利贷者就是基督教会和教皇。在正统的中世纪思想体系中，社会被划分为三个等级：第一等级是教士，其职责是为拯救信徒向上帝祈祷；第二等级是贵族，其职责是用武力保卫教会和信徒；第三等级是农民，其职责是用辛勤的劳动生产物资，供养前面的两个等级。第一、第二两个等级是不许从事经济活动的，特别是不许进行生产活动。如果一个贵族从事手工业生产，那就要被取消贵族头衔。至于商人，在这三等级的体系中根本没有地位，所以他们也是处于社会边缘的人物，是横行霸道的帝王剥削掠夺的对象，更是打家劫舍的贵族随意抢劫的对象。商人地位上升，成为第三等级的代表，那是后来的事了。
中国古代史上有彰明较著的重农抑商思想，据说在中国历史的发展上起了很不好的作用，在这里有必要稍作辨析。
中国古代已经出现了发达的社会分工，统治思想的分工原则是四民——士、农、工、商，商人在四民中有自己的地位。《左传》宣公十二年说，“商农工贾，不败其业”，更把商放在第一位。《汉书·食货志》说，“士农工商，四人有业。学以居位曰士，辟土殖谷曰农，作巧成器曰工，通财鬻货曰商”，把社会上的四种主要行业的作用说得再清楚不过了。所以原来并没有重农抑商的思想。这一思想起源于秦国。秦人僻处西陲，人口稀少，生产落后，工商业不发达，但有野心要逐鹿中原，于是采取了商鞅的耕战学说，认为农民是国家根本的生产者和战士，既耕且战，国以富强。韩非更把农业单纯归结为粮食生产，认为农是本业，工、商是末业。如果在人口少的情况下发生了人民背本趋末的事，那耕战政策就不能维持。
秦用耕战政策统一中原后，这一思想就逐渐取得了有利的地位。中国历朝历代的统治者和思想家，都不断重复重农抑商、崇本抑末的老调，而且政策上也体现出来。如汉高祖初定天下，规定“贾人不得衣丝乘车，重租税以困辱之”，贾人入市籍，即登记在另外的户籍中，要承担远役、远戌的义务，服饰待遇也和士人不同。但要注意的是，“今法律贱商人，商人已富贵矣；尊农夫，农夫已贫贱矣”（《汉书·食货志》）。客观规律并不认同法律的规定。我们知道，历代统治者轻视商人，大约都停留在口头上，实际上商人仍然势力很大。秦始皇时代有许多大商人，乌氏倮是大畜牧家，秦始皇令比于封君，和列臣同时朝请；而巴寡妇清，世守丹砂之业，秦始皇为之筑有女怀清台，倍加尊敬。汉武帝是打击商人最有名的皇帝，可是他用的人大都是大商人，主持大司农盐铁官营的是东郭咸阳和孔仅，咸阳是齐之大煮盐，孔仅是南阳大冶，而担任御史大夫的桑弘羊是洛阳贾人子，所以算缗告缗的措施大概是权力和大商人相勾结，对付另一部分商人而已。后来汉武帝说：“吾所为，贾人辄先知之，益居其物，是类有以吾谋告之者。”（《汉书·张汤传》）所以有人评价说，中国历史上的抑商理论和政策并没有多大效果，没有严重地压制商业活动。【4】
唐代工商业日益发达，商人地位上升。到了宋代，正式取消市籍，城市工商业者被登记为坊郭户，按财产编定户籍，不受歧视。所以宋人有许多反对抑商、轻商的思想，认为“抑末厚本，非正论也”，进一步提出“士农工商皆本业”，【5】一直到明人黄宗羲指出“工商皆本”，传统的重农抑商思想不断发生动摇。明清时期，商业资本日益发达，政府虽然名义上仍然重农抑商，但实际上对商业的政策相对宽松，保护贸易，打击对商人的无理盘剥和欺压，中央和地方都有许多恤商政策。【6】特别是商人这时取得了科举考试的权利，所以不少商人家庭的子弟得到功名。如明代两淮共取进士137名，其中徽、陕、晋籍106名；共取举人286名，其中徽、陕、晋籍者213名，均占70％以上。【7】而科举考试乃是一条艰难至极的晋升之路，许多士人穷毕生之力而不得一功名。所以不少人弃儒从贾，而后通过经商成功，还可以用金钱捐纳，成为有功名的士绅或者官员。所以社会上“士好言利”、“弃儒从商”也蔚然成风，轻商、贱商的思想有所消退。当然，我国封建时代轻视商人、商业的思想是一直存在的，甚至可以说是一种主导的思想，对商业的发达产生了不利的影响。
中古西欧的商业政策 西欧中世纪各个国家的商业政策，大致上以如何满足政府的需求为依归。中国古代政府控制着大数量的农民，有强有力的征税机构，财用不足就向农民征税，当然也不忘向商贾征税。而西欧国家则首先是向贵族征税，引起反对后就转向商人寻找财源，首先是在道路、河流等处设立关卡，征收税款。当时不仅是国家的政府，任何一个封建主都可以在自己的领地上设立收税的据点、关卡，盘剥商人。税款有各种各样的名目，如对运输所征的税，有通行税、过境税、桥梁税、河流税、货车税等；有向货物所征的税，包括农产品、畜产品、酒、武器、颜料等各种各样的商品，无所不包：对使用度量衡所征的税，以及对市场和货摊所占用的土地征税，等等。收税的关卡更是由封建主随意设立，陆路、水路上可谓关卡林立。据估计，14世纪末在卢瓦河上有收税站130个；在塞纳河上，15世纪时因为关卡很多，谷物运行200英里所付税款等于其出售价格的一半。德国河流上的关卡比法国的更多，13、14世纪之交，威悉河上有收费站30多个，易北河上则至少有35个。13世纪中期，多瑙河上奥地利境内一段有关卡50余个，美因河上有12个，最多的是运输繁忙的莱茵河。据统计，12世纪末，莱茵河上有收费站19个，13世纪末为35个，14世纪末差不多有50个，而15世纪末则达到60个。【8】此外，商业经营还要冒封建主的各种陈规陋习的敲诈、盗匪的公开抢劫，以及封建君主的肆意勒索，所以困难重重。【9】
当13世纪以后西欧国家力量逐渐壮大后，也采取适当措施反对封建割据，以利于商业流通，特别是保护外国商人。因为中世纪的长途贸易起初大都操在意大利商人、佛莱芒商人和汉萨同盟的商人手中，所以英国、法国政府往往给这些商人以在国内的贸易和免税特权，换取他们交纳相当数量的费用；另外这些商人还把许多奢侈消费品贩运进来，供封建主享受。需要注意的是，中世纪的西欧各国并未采取自由放任的贸易政策，他们的政策完全以政治、军事、外交目的为依归，对各种交易进行管制。英国和法国因为战争或其他需要，都曾多次下令禁止粮食或羊毛出口。英王亨利一世因为制裁支持他的儿子们反对他的佛兰德商人，命令没收所有在英国的这些商人的货物，而且对向佛兰德尔出口粮食的剑桥商人也加以惩罚。【10】爱德华一世因为和法国进行战争，把羊毛关税从每袋6先令8便士一下提高到每袋40先令，引起了激烈反对，但其收入从1290—1294年的平均每年11600镑上升到1294—1297年的平均每年33000镑。【11】爱德华三世好大喜功，与法国进行了长期的战争（后来发展为百年战争），虽然取得巨大胜利，但所费甚多，不得不到处搜刮。他的关税收入（主要是羊毛收入）急剧增加，1317—1336年平均每年14750镑，1338—1339年平均每年65000镑；1345年，关税收入被以每年50000镑的数目包出去，其中包税者肯定还要多收一些。到1351—1362年，年平均达到87500镑。他用的办法之一是强迫一些商人团体承包他的关税，有的团体可以从中获利，但也有的团体因之破产。【12】因为商业逐渐发达，所以商人、商业的地位也得到承认。13世纪奠定了西欧中世纪思想体系的大神学家托马斯·阿奎那就说，出售物品时超过其本值，看来是合法的。他的根据是罗马法规定买卖双方进行欺骗是合法的。【13】他又说，社会上存在着两种交换：一种是通过以物换物或以物换钱来满足生活需要，从事这样的工作的人不是商人；另一种是以钱换钱或以物品换钱，不是为了满足生活需要，而是为了赢利，这样的人才是商人。而这样的赢利活动是服务于利欲的，所以理应受到谴责。“但是，作为贸易目的的获利，虽然按逻辑推理，它并非必然包含着任何光荣的或必须性的因素，但按此推理，也并不必然包含有罪行的或有悖于道德的因素。因此，获利之事并没有理由不能被引导到某些必要的乃至光荣的目标上去。这样说来，贸易活动就成为合法的了。”【14】
中世纪西欧国家的财政政策之一，就是向银行家借贷。因为增加税收需得到封建主同意，比较困难，而且征收也相当缓慢，借款则马上可以到手，所以向银行家贷款就成了帝王们经常使用的一种手段。中世纪西欧的银行家起初主要是意大利商人，他们利用有利的地理环境，从十字军时候起，就经常来到香槟集市进行货币兑换活动，逐渐发展成为银行家，特别是成为教皇在西欧各地收取税款、汇兑和放贷的主持人，拥有大量现金，于是成为一些王室借贷的目标。银行家贷出款项后，可以通过收取利息、获得某些商业特权或包税等取利，当然银行家也往往会碰见无力偿还贷款的国王，因而陷于破产。英王爱德华三世就是一个著名的例子。百年战争爆发后，爱德华向意大利银行家巴尔迪家族和佩鲁齐家族大量贷款，数额巨大。爱德华根本无法偿还，他也不准备偿还。1345年，他拖欠巴尔迪公司的贷款为63 000镑，另外还有没有偿还的40 000镑的利息。拖欠佩鲁齐公司的款项为44 000镑，利息27 000镑。结果这两家公司先后被迫破产。而巴尔迪公司破产前，其驻英国的代表被扣押起来，直到他们宣布放弃讨还利息后才被释放。【15】法国国王对贷款人的态度十分苛刻，“没有一个国家的放贷人像在法国那样受到如此频繁的掠夺和破坏”。从事金融业务的圣殿骑士团本来替国王管理国库，并且不断向国王放贷以支持他的开支。1307年，腓力四世下令解散骑士团并逮捕其成员，对其严刑拷打，没收了他们的全部财产。1277—1349年，意大利商人至少有五次被国王抓捕，借口是他们犯有高利贷罪，在交纳了大笔赎金后才被释放。【16】
重商主义 到了近代早期，西欧国家一般被认为进入了专制王权时代，国家的管理能力加强。但这种控制、割剥商人的政策仍然沿用下来。这些国家这时实行的是被称为重商主义的政策。重商主义是在西欧各国进入专制王权时代后国家实行的一种经济政策，同时也是一种经济思想。当时西欧各国国家力量强化，官僚机构发展，供养没落贵族、官僚的费用日益增加；因为宗教、领土纠纷和争夺殖民地，战争频繁，军队建设和军费开支不断增加。而这些开支都需财富支持，而财富的表现当时认为就是货币。因为欧洲小国林立，对外贸易占了重要的地位，对外贸易是获得货币的主要手段。所以重商主义的中心思想是要从对外贸易中获取收益，获取金银。英国早期的重商主义者托马斯·孟说：“对外贸易是增加我们财富和现金的通常手段，……在价值上，每年卖给外国人的货物，必须比我们消费他们的为多”，【17】这样每年就会有一部分现金被带回本国，财富就会愈积累愈多。这时人们还不明白生产在经济中的主要作用，而以为流通可以创造财富，所以要从商业中多方取得收入，所以不能和我们从中国历史出发理解的重商、恤商相提并论。到了后来，重商主义者理解到增加出口，也需要本国生产优良商品，卖到国外去，减少或者完全不从外国进口商品，于是也提倡工业生产，采取各种措施资助本国手工业的发展，给予它们各种特权，或者直接由国家建立工业，这在法国的路易十四时代最为明显，我们在下面的“官营工商业”中叙述。
重商主义是为专制王权服务的一种政策，也是和专制王权同生共长的经济思想。那时“国家需要商人的财源，商人离开国家的力量也无法施展”【18】。所以这时西欧也出现了重视商业和商人的思想。前面提到的托马斯·孟就说，对外贸易是“国王的大量收入，国家的荣誉，商人的高尚职业，我们的技艺的学校，我们的需要的供应，我们的贫民的就业机会，我们的土地的改进，我们的海员的培养，我们的无辜的城墙，我们的财富的来源，我们的战争的命脉，我们的敌人所怕的对象”。【19】17世纪的另一个英国小册子作者达文南特说，商人是我们共同体中最好的、最有益的人，值得所有的尊重。法国的神甫马提亚斯于1647年写有《光荣的商业》一书，对商业大加称赞，认为它会有益于各个等级，神甫通过商人的施舍而受益，穿袍贵族则因为有许多商业诉讼而得到高收入，而且正是由于和从商业得到地产的商人（burghers）的女儿结婚，一些穿袍贵族才获得他们的职位。【20】重商主义时代的西欧各国，社会上确实充满了对商业的赞颂，因为人们往往认为是商业特别是对外贸易带来了财富。但这个财富主要是为封建国家的利益服务的，是为封建战争服务的，所以西欧各国都对商人、商业实行了严格的管制，法国财政大臣柯尔柏大力推行重商主义的政策，但目的是为了供给路易十四的各种需要，他被认为是国家干涉主义的象征和代表。【21】这些政策有的对商业发展有一定好处，如减少国内的关卡，设法统一税收，统一度量衡等，但为了国家的需要，也时常限制某种产品的出口和进口。英国长期实行禁止羊毛出口的政策，为了和荷兰竞争，不让自己的羊毛输出到荷兰，而且还想把西班牙的羊毛也垄断起来，计划通过私人公司与西班牙达成协议，提前收购西班牙的塞维里亚和卡斯提里亚的羊毛，不让卖给荷兰人。【22】对商品价格的限制，也是当时时常采取的手段。对手工业生产的干涉就更多了。而这种干涉和管制，都是以封建时代的城市行会的原则为基础的。法国在柯尔柏时代，建立了严格的手工业生产规章，仍然是把工人分为师傅、帮工、学徒三级，师傅的身份世袭，所以其他人很难进入这一级；后来师傅日益官僚化，他的身份甚至可以买得，这才使规定有所松动。对手工业生产的规章就更严格，比如毛纺织业，用什么原料以及哪里出产的原料生产，用什么样的织机，经线多少，织出的布有多长、多宽、多重，都是有规定的。1666—1730年，这样的规定有4卷，对开页2000页之多。【23】这些规定，都是从中世纪继承来的，用意是保证质量、防止竞争，可是也阻碍了技术的进步和革新。对规定的监督和检查也有人专门负责，违反者产品要被没收、毁坏，工人还要受处分。不过据说这些规定收效不大。
重商主义有着许多内容，如对外贸易、殖民地侵略等，这里并不全面讨论，但是和我国的封建时代工商业有关的内容，特别是官工业和垄断特权问题，将在下面讨论一下。
官营工商业 中国古代政府设立有庞大的官营手工业，《周礼》中已经有所记载。因为中国的政府机构比较发达完善，实行中央集权的统治，所以有能力把手工业生产也组织起来。对于官营手工业和官营工商业，我们的思维定势就是它是腐败、落后、专制的同义词，几乎没有任何进步、积极作用。这似乎是从批判清代洋务运动的思想继承下来的，而且倒推上去，否定一切官营工商业。其实这完全是一种错误的看法。
古代国家设立手工业，一方面是为了供应皇室和国家机关的需要，另一方面也是为了国家财政收入的需要。汉代设立的纺织机构，东、西织室，服官，就是为统治阶级的需要服务的。地方上也有这种官营手工业，如齐三服官，有工人数千人，一岁费数巨万。当然最有名的是汉武帝时为了解决财政困难，实行了盐铁官营，以后成为中国历史上国家著名的禁榷制度（留待后面讨论）。
唐代官营手工业发展得很庞大，由少府监、将作监、军器监等机构管理。少府监管理宫廷使用的器物，如服装、玉器、仪仗等；将作监管理土木工程和各种建筑；军器监则管理制造武器等。唐代在扬州有巨大的武器制造厂和造船工厂，以及铜、铁冶炼铸造工厂，技术很高。宋代在唐的基础上官工业又有发展，不过要注意的是宋代的私营工商业更为发达，而且超过了官营手工业，另外，在官营手工业中工作的人，已经不像前朝那样很多是征发的百姓和刑徒，许多已经是和雇来的，国家要付工资给他们，而且如《梦粱录》卷十三所言：“官司和雇，支给钱米，反胜于民间雇请工钱，而工役之辈，皆欢乐而往也。”即政府给的工钱比民间的还多，大约是为了得到技术更精良的匠人吧。也说明这时市场经济的作用已经很大了。
官手工业在中国的历史上发挥过良好的作用，不可一笔抹杀。第一，官营手工业用的都是当时最高级的设备，最优良的工匠，所以它生产的产品都是最好的。如唐代少府监织染署下面，“织纴之作有十，组绶之作有五，绌线之作有四，练染之作有六”，分工十分细密。现在我们知道的所有历史上的纺织精品、陶瓷精品、主要武器、金属制造精品，几乎可以说都是出自官营手工业的。所以中国历史上官营手工业发达时期，也就是中国的科学技术发达时期。元代以后，明清时期，官营手工业逐渐衰落，中国科学技术的创造力也就衰落下去了。第二，中国的官营手工业还有一个特点，就是中国政府传统上没有现在的什么保密、专利制度，官营手工业征调民间艺人前来服役，学习到许多新的技术，轮番回去之后，自然就把这些先进的技术传播出去，广为流传，使民间同受其惠。而民间的手工业技术却是保密的，有什么“传媳不传女”的习惯。所以中国古代科学技术的进步，官营手工业功不可没。具体的例子如蔡伦造纸。《后汉书·蔡伦传》记载：“伦乃造意，用树肤、麻头及敞布、鱼网以为纸，元兴元年，奏上之。……自是莫不从用焉，故天下咸称蔡侯纸。”又如唐代“太和二年（828年）闰三月，京兆府奏准内出样造水车讫，时郑白渠即役，又命江南征造水车匠，……令依样制造”。【24】
西方在封建早期可以说没有官营手工业，那时国家（国王）管辖的只是王室领地，一般说来它被分成一些庄园进行生产。这些庄园和其他封建主的庄园没有大的不同，主要由服劳役的农民从事生产，同时也有粗糙的手工业生产，这些手工业者由庄园上的农民组成，有专职的也有临时性的。如有名的查理曼“庄园敕令”第45条，就提到“各管理人应有受其支配的优良工匠，就是：铁匠、金银匠、皮鞋匠、旋工、木匠、兵器匠、渔夫、捕兽者、肥皂工、啤酒工，就是熟悉制造啤酒、苹果、梨子及其他各种饮料的工人”，此外还有面包工，制造捕鱼、捕鸟网工等。【25】这种手工业是很简单的，只是供应巡行到达庄园的国王使用而已。13世纪以后，西欧国家力量逐渐发展，但也没有可以和中国古代的官工业相比较的国营工业。到了近代早期，欧洲国家权力日益强大，进入一般所说的专制主义王权时代，这时欧洲国家纷纷实行重商主义政策。在重商主义政策思想的指导下，政府大力提倡建立本国的工业，以做到不买外国货或少买外国货，避免金银等贵金属流出本国。建立本国工业的办法，许多还是鼓励商人投资设厂，但也不乏政府直接投资的，其中以法国最为著名，我们就举法国的例子。
法国国王路易十四（1643—1715）冲龄即位，1661年亲政，统治法国长达55年。他不再委任首相，大权独揽，法国专制王权进入鼎盛时期，这一时期也被称为路易十四时代。1665年，路易十四任命柯尔柏为财政大臣，从此一直到1683年去世，柯尔柏努力为路易十四治理财政，执行重商主义的政策，使路易十四得到大量金钱，进行战争和开展各种各样的文化活动。柯尔柏建立的官工业之一是博韦的挂毯工场，名称为哥贝林（Gobelins）。这是地道的官工业，建立它的目的就是为把路易十四的凡尔赛宫及其他宫殿装饰得富丽堂皇。工场内集中了各种手工业工匠，包括画工、金银匠、雕刻工、家具工、染工、挂毯工等，这些技工的工资每年200、300、1500里弗不等。另外还有60名学徒，学习各种手艺，6年期满后再在工场内工作4年，就可以成为工匠。在这些人的上面，有一个经理——勒·布朗，他负责设计各种图样，由技工织成挂毯，他的年薪高达12000里弗。这里的工人享受免除服役、纳税的特权，还可以在此设立啤酒厂，制造啤酒供应本厂工人，免交税款（西欧各国中古时对啤酒生产的管制是很严的，详见下面论述）。工场还有其他管理人员，也是由政府付工资的。1675年合计支付的工资为140000里弗。生产挂毯所用的原料，如羊毛、丝、金、银等，是政府出售给工匠的，而他们生产的成品——挂毯，则由政府收购。工匠的生产大多是按照政府的要求进行，如果有余暇，也允许为私人做些产品。这里真是集中了全国的和从其他地方聘来的能工巧匠，设计、生产出当时最为优良的产品，把路易十四的宫廷装饰成西欧最豪华富丽的地方，成为各王室羡慕、追捧、效法的对象，但是国家也为之付出了大量金钱。估计1664—1683年问，为维持这一工场，包括支付工资和收购产品，王室共支出350万里弗。【26】1683年柯尔柏死后，哥贝林继续运转，而且规模一度还在发展，1686年王室为之支付76850里弗，1687年支付81 588里弗，1688年更高达100 144里弗。1690年后，由于战争费用过大，王室减少了对哥贝林挂毯的收购，所以它逐渐减产，1694年王室命令关闭这家工场，引起那里的工匠强烈抱怨，称已经在此服务四十余年，要求王家对之救助。17世纪末，它重新开张，规模有所缩小。【27】
柯尔柏还建立过王家的军火工场，并于1667年提出加强海军大炮装备的计划，在杜埃、麦茨、斯特拉斯堡、里昂建立为陆军制造大炮的工场，在土伦、罗什福尔、桑特、布列斯特建立为海军制造大炮的工场，从技术先进、制造精良的国家大批引进技术工匠，给予他们各种优惠待遇，由他们招募工人，支付工资，设场铸造大炮。铸造大炮的原料铁、锡、铜等由王室供应，成品由王室收购。除了直接由国家设立的大炮工场外，也有由私人设立的这种工场，它们受到国家的监督、资助，也获得各种特权，所以也蓬勃发展。1661年时，海军有大炮1 045门；1665年有大炮1 847门；到1667年，有储备的大炮4 581门1674年时，加上装备在军舰上的大炮，共计6460门之多。【28】
其他西欧国家在专制王权时代也有一些官工业，但由于历史上这些国家都不能和中国的国家建制相比，所以总的说来没有中国的那么强大。
三、对工商业的管制
西欧国家对工商业的管制 西欧国家在封建时代，普遍实行着对工商业的管制，这一政策并不是中国这样的大一统政府独有的。为了让大家有比较正确的了解，这里还需要再叙述一下。
首先说市场。市场是经济发展形成的交易中心，因而它是自发形成的。但是自发形成的市场没有记载，我们知道的市场都是封建主（国王或者大封建主）给予特权证书而成立的。有的市场建立在城市、港口，有的建立在乡村。建立市场就是对市场的一种管制，封建主由此可以在那里设立法庭，收取诉讼的费用；可以收取交易费用。因为建立市场有利可图，所以封建主纷纷建立市场。据统计，1198—1483年之间，英国王室一共分赐此类特权证书2800件。【29】城市的建立也要向封建主取得特权证书，所以这也是一种管制。没有特权证书的市场、城市，应该说是非法的。所以，西欧中世纪的市场、城市，都是处在封建国家、封建领主的管理之下的，并不是原来西方学者宣传的那种自由城市。如此说来，集中在城市中的工商业也都是受管制的。
在管制工商业的措施中，有一种被称为专卖制度、专营制度的东西，它类似于我国古代的禁榷制度。因为禁榷制度被一些学者认为是中国特有的，是中国重农抑商制度的主要内容，而这一制度抑制了中国工商业的发展，延缓了中国社会的进步，可谓罪莫大焉，这里有必要从比较的角度说明一下。
西欧的封建主从较早的时候起，已经把工商业的经营权控制在手中，实行一种专卖制度。因为在西欧封建制度下，封建国王权力有限，所以有时这种控制权会掌握在大封建主手中。我们可举采矿业为例，因为采矿是包括工商业在内的。西欧封建主注意的采矿业首先是金银的开采，其他的矿藏则随国家而不同。一般对矿藏的开采需要得到相关封建主的许可，获得特权证书，而封建主从开采的矿藏收入中收取1/10。但其形式往往很有不同，我们还是举英国的例子。
英国的矿藏有铅和锡，这是当时铸造货币和青铜必需的添加剂，所以十分重要。藏有锡矿的土地，在当时都是属于封建主的，所以首先要得到封建主的许可，而有些土地也许就在农民的耕地上，所以开采也需要给农民以补偿。封建主从开采铅和锡中得到的收入是和其产量挂钩的。为了获取更多收入，所以封建主封赐特权证书时也注意增加产量。1201年，亨利三世赐给康沃尔和德文郡的锡矿工人以在这两郡任何地方挖掘锡和草皮的权利，他们为了炼矿可以购买柴火和使溪流改道，而且可以免除维兰（农奴）的身份，他们只受采矿区的区长（warden）的审判（他是重新肯定他父亲约翰赐予的特权）。到1305年，这些锡矿工更被免除英国东南地区的关卡税和市场税。但是，国王从锡矿得到的收入在14世纪30年代一年即达3000英镑。【30】这些矿工中有独立工人，也有合伙经营者，还有雇佣长工或短工经营者。
一般生产者的规模都很小，但也出现了规模较大的商人投资设立的工场，如有一人于14世纪中期拥有7处矿产，雇佣工人不下300人，【31】可算是一个资本家了。
到了西欧专制王权时代，国家为了扶持工商业发展，仍然大量沿用中世纪时赐予专卖权、垄断权的办法。如法国的柯尔柏，因为要提高法国的工业生产水平，在各个工业部门都推行这一办法。其中最主要的是纺织业，那时纺织业几乎可以说是工业的代名词，为西欧各个国家所重视。而西欧的纺织业主要就是毛纺织业。法国的纺织业虽然有一定发展，但不如英国、荷兰、西班牙的产品优良。柯尔柏对法国人穿这些国家生产的毛呢感到十分不满，下令禁止从这些国家进口呢绒，用各种办法发展本国的纺织业。1665年，他和爱尔兰的新教徒罗伯（Robaid）协商，引诱他们全家带领50个工人前来法国，让他们在阿布维尔设立工场，有工人50人，织机30架，给予各种特权和专营权，包括他进口的设备免税，可以建立风磨、水磨作为动力，雇佣的工人不受行会规章的约束，他生产的产品可以在巴黎等地销售。罗伯和他的同事、工人都和法国人一样，还享受免除一切税务的权利，不服劳役，不款待过境士兵和不服其他的公务。在工场刚设立时，给予罗伯搬迁费12000里弗，头三年每台织机给予10年期的无息贷款，总计80000里弗。【32】并派有检查人员，每两个月检查一次工场的工人数、织机数、产品质量等，向柯尔柏报告。在国家政策的扶持下，这一工场运转良好。1680年，有80台织机，工人1690人，年产高质量呢绒1600匹。【33】后来工厂规模有所缩小。1685年，它享受的20年特权期满，又被延长了15年。1698年再次延长。曾经发生他的产品在巴黎被没收的事，也被命令不得没收。所欠国王的80000里弗债务，1685年免除了1/4，其余部分自1691年起10年内还清，有的后来也没有归还。到1693年，罗伯的工场仍然有织机61台和一台水磨在运转，年产高级呢绒500匹。【34】
柯尔柏还在法国其他许多地方建立了很多呢绒工场，给予垄断特权、专卖权，还有哗叽场、丝织场、毛麻混纺工场、亚麻工场、制袜工场，以及地毯工场、玻璃工场、金属工场、肥皂工场等。这些工场大都是资本家出资金，由国家给予专营权，扶持其生产高级产品，以压倒欧洲其他国家的产品。经过这一系列的努力，到1683年，可说法国已经从原来的落后状态，变成当时世界上工业生产的领先国家，特别是在奢侈品的生产上，无与伦比。所以柯尔柏的这些措施，被认为只有后来苏联的五年计划才可与之相比。【35】
英国的工商业更是受到政府的支持，其中最著名的就是呢绒商组成的商人冒险家公司，该公司由伦敦、约克、诺里季、赫尔等地的商人组成，几乎包括了大多数的英国呢绒商。1407年，得到亨利四世授予的有权在外国经商的特权证书，是为成立之始。公司实行的经营办法是各商人独立活动、自负盈亏，它只负责集体利益的有关事项。非公司成员不得在公司管辖地区做生意，否则商品要被没收，本人也会受到处罚。1564年，伊丽莎白女王重新给公司颁布了特权证书，承认原来授予它的一切特权，并且规定它有权制定内部条例、主持诉讼、处理公司商人和外商之间的纠纷，使公司具有了法律权利，为以后的殖民地公司开了先例。通过这种垄断权，公司获得大笔利润，成为英国最有势力的商人团体；公司为了这种特权，也向都铎王朝提供了许多贷款和现金。【36】而英国进行殖民地侵略的各种公司，也都是得到英国政府的垄断特权才快速发展起来，这已经是尽人皆知的事实，用不着在此置喙了。
所以布罗代尔曾经说过，欧洲的“大商业公司是垄断的产物。……没有国家给予的优惠条件，公司就不可能实行垄断”。【37】
中国的禁榷制度 是对工商业进行管制的制度。因为中国是统一的大国，没有西欧诸国为了和其他国家竞争要从外国吸引工商业者前来的问题，所以对工商业的管理，其目的主要是为了税收的需要。我们就举对盐铁的专营制度，特别是盐的专营制度为例。
汉代初年，对工商业实行放任政策，“开关梁，弛山泽之禁”，矿山由人民自由开采，贸易往来关卡也不收税，甚至人民可以自己铸钱，所以一度商品经济发达，“富商大贾周流天下”。当然经济秩序也相当混乱，吴王濞和大夫邓通皆自铸钱而富过王侯，后来吴王叛乱，邓通也因邓氏钱遍天下而获罪。到武帝时禁铸钱，而“赦吏民之坐盗铸金钱死者数十万人。其不发觉相杀者不可胜计。赦自出者百余万人，然不能半自出，天下大抵无虑皆铸金钱矣”（《史记·平准书》）。这当然有些夸大，但是看来封建经济这一段的自由运行情况不好。武帝时，因为财政状况紧张，而这些富商大贾“蹛财役贫”，“不佐国家之急”，所以武帝实行了盐铁官营、算缗、告缗、均输、平准等政策，对不听话的商人进行了一次集中打击。结果果然是“得民财物以亿计，奴婢以千万数，田大县数百顷、小县百余顷，宅亦如之”（《汉书·食货志》）。再加上后来的入粟者补官、赎罪等政策，国家的财政大为好转，支持了武帝的对匈奴战争和其他措施，达到“民不益赋而天下用饶”（《汉书·食货志》）。
需要注意的是，武帝的禁榷政策是利用大商人来推行的。在大司农主持工作的东郭咸阳是齐之大煮盐，孔仅是南阳大冶，而掌管财政政策、后为御史大夫的桑弘羊是洛阳贾人子。所以大概是以一部分商人的力量来对付另外一部分商人。另外，当时盐铁也并没有完全被政府垄断经营，也是不可能完全垄断经营的。
昭帝（前86—前74）即位后，反对禁榷制度的一派要求改变政策，因而引起了大夫（桑弘羊）和贤良文学的大辩论。大夫一方就说政府经营的铁器好，“吏明其教，工致其事，则刚柔和，器用便”，私人做的铁器质量不高，“铁力不销炼，坚柔不和”。贤良文学则说县官做的铁器不适用，“大抵多为大器，务应员程，不给民用”，价钱又贵，而且有时还买不到，弄得老百姓“贫民或木耕手耨，土耰淡食”，等等（《盐铁论·水旱》）。大夫认为“往者财用不足”，战士得不到禄，灾民得不到救济，而就是因为实行了均输平准管盐铁的政策，国家财政才大大好转，“战士以奉，饥民以赈”，还可以用帛换取匈奴的驴马骆驼和珠宝等财物，“是外国之物内流而利不外泄也。异物内流则国用饶，利不外泄则民用给矣”。（这两句话颇有重商主义的味道）（《盐铁论·力耕》）贤良文学代表什么人的意见，我们还不十分清楚，但是不能说他们的意见就是代表人民的，是完全正确的。也不能说他们是代表商人要求自由主义商业政策的。这些还要再仔细研究。
以后两汉时期管盐铁的政策时紧时松，但作为中国历史上的专卖政策一直遗留下来。唐代起初不榷盐铁，安史之乱后，肃宗乾元元年（758）用第五琦建议，又对盐铁实行专卖制度；到代宗（763—779）时，刘晏为盐铁转运使，改变第五琦的办法，只向盐户收盐，然后转卖于商人，由他们自由贩运，结果国家反而大获其利，据说原来盐税收入一岁40余万缗，后来增加到600余万缗。【38】宋代盐法最为复杂，曾经实行过四种运营方式，即民制一官收一官运一官销，、民制一官收一官运一商销，民制一官收一商运一商销，民制一商收一商运一商销。商收的情况是，虽然政府不收购，但是商人收购还必须到政府那里买得钞引，所以政府仍然控制着盐业的收入。而且宋代盐利收入不断增长，如以太宗（976—997）时为100％，则北宋末达到1060％，即增加了10倍。南宋面积只有北宋的一半，盐利仍然有906％。而且南宋时，盐税收入占政府财政总收入的48.4％—54.2％，【39】可见其成功之处。特别是宋代实行的钞引制度，把沿边的军需粮草物资和专卖制度联系在一起，商人需先运输粮草到边境，然后换取专卖盐茶的权利，这样通过商业信用手段，动员商人力量，把禁榷制度纳入国防财政体系，在一个时期调动了全国范围的商品流通，使北方沿边地区贸易空前繁荣，推动了商业信用事业的空前发展。【40】
明代盐政实行开中法，可说是宋代盐政的继续，即商人运粮草到北部边防地区，换取专买权利，商人为了免去运输粮草的困难，于边境地区实行屯田，召人耕作，交纳粮草。明中期开中法逐渐不行，于是改变为官督商销，商人向政府交纳盐税后取得盐引，收盐销盐全由商人负责。清代此法一直运行，因此出现了和政府勾结的大盐商——山陕商帮和徽州商帮，在中国商品经济发展史上写下浓墨重彩的一笔。
禁榷制度一向被我国史学家认为是有害的制度，妨害了商品经济的发展，是封建剥削的集中体现，是中国历史上重农抑商政策的最重要的表现形式。近来这一观点有所松动，人们逐渐倾向于具体问题具体分析，不能一概否定。阎守诚认为，专卖制度是以国家力量经营商业，是一种官商制度，但官商也是商，官商虽然对私商有一定排挤和限制，还是给私商留下了广阔的发展空间，而官商利用政权力量的支持，可以使商业发展到私商不可能达到的规模和程度。【41】所以宋代专卖制度最为复杂、严格，但当时的商品经济反而最为发达，是这一制度没有抑制商品经济的最好证明。对于国家财政和边防，这一制度也是有积极作用的。【42】
前已指出，专卖、专营制度是封建时代各国普遍实行的制度，不过因为西欧各国之间存在着商业竞争，所以表现形式和中国的有些不同。其中法国的盐税是中世纪最为著名的人民负担，情况和中国的盐税有一定可比性，这里略作介绍。法国的盐税自13世纪腓力四世时开始征收，查理五世时成为永久税，盐的生产由国家监管，全国分为6个大区，不同的区盐的价格不同。生产出的盐运到各大区后，再分配N4,区，那里设有专门的储盐仓库，从这里再由小贩运销给居民。法国居民8岁以上必须购买规定数量的盐，是一种强制性的分配制度。另外还可以购买饲养牲畜等用的盐。各大区的盐价差别很大，最贵的盐1 minot（约合50公斤）61里弗，而有的大区的盐1minot只要1—8里弗。政府主要从居民购买的盐中收取高额税费。如在罗什勒，每boysseau的盐价为4—5苏，可是售价高达44～45苏，40苏为国王取得，10倍于其价格。由于各区盐价不同，所以和中国一样，贩卖私盐成为法国最为有利可图的行业。国家对私盐贩处罚甚重，一般要被送到战舰上当桨手，这是奴隶、罪犯的行当，往往不久就会被折磨致死。而罪行重者则被处死刑。【43】但国家从税收中得到大量收入，成为路易十四时代扩张战争和豪华消费的源泉。而17世纪的法国，农民、工人反对税收的斗争也时常发生，甚至变成武装暴动。
中国和西欧封建时代工商业政策最大的不同，就是从16世纪开始，西欧各国竞相实行重商主义的政策，而中国这时却固守旧的体系，甚至还有所倒退。西欧各国因为追求海外扩张，进行殖民侵略而迅速发展，中国从明清以后却故步自封，把宋代已有的重视工商业的政策也都抛弃。特别是严海禁，片板不许下海，对中国人民自发的海外经营活动打击和剿灭，这是中国逐渐走上落后道路的一个原因。
注释：
【1】王国斌：《转变的中国》，第105页。
【2】斯密：《国民财富的性质和原因的研究》，下卷，第229页。
【3】波斯坦等主编：《剑桥欧洲经济史》，第三卷，周荣国等译，经济科学出版社，2002，第489页。
【4】赵冈等：《中国经济制度史论》，新星出版社，2006，第446页。
【5】叶坦：《富国富民论》，第178～184页。
【6】参见张海英：《明中叶后“士商渗透”及其制度环境》，《中国经济史研究》，2005年第4期。
【7】吴承明：《中国的现代化：市场与社会》，第36页。
【8】波斯坦等主编：《剑桥欧洲经济史》，第二卷，钟和等译，经济科学出版社，2004，第155页。
【9】参见马克垚：《西欧封建经济形态研究》，第354—355页。
【10】Miller and Hatcher，Towns Commerce and Crafts，P．192．
【11】Miller and Hatcher，Towns，Commerce and Crafts，p．235．
【12】Ibid，pp．238-240．
【13】巫宝三主编：《欧洲中世纪经济思想资料选辑》，商务印书馆，1998，第3页。
【14】同上书，第13页。
【15】波斯坦等主编：《剑桥欧洲经济史》，第三卷，第396页。
【16】同上书．第413页。
【17】托马斯·孟：《英国得自对外贸易的财富》，袁南宇译，商务印书馆，1959，第4页。
【18】里奇等主编：《剑桥欧洲经济史》，第四卷，张锦冬等译，经济科学出版社，2003，第452页。
【19】托马斯·孟：《英国得自对外贸易的财富》，第89页。
【20】Heckscher，E．F．，Mercantilism，vo1．2，N．Y．：Garland Publishin9，1983，P．282．
【21】里奇等主编：《剑桥欧洲经济史》，第四卷，第479页。
【22】同上书，第473页。
【23】Heckscher，Mercantilism，v01．2，P．160．
【24】转引自赵冈等：《中国经济制度史论》，第395页；以上论点参见该书第388—396页。
【25】耿淡如：《世界中世纪史原始资料选辑》，第16页。
【26】Cole，C．w．，Colbert and a Century French Mercantilism，v01．2，London：Frank Cass，1964，PP． 287．291．本书由王涛博士提供电子版，特此致谢。
【27】Cole，C．W．，French Mercantilism，1683一1700，N．Y．：0ctagon Books，1965，PP．126．128．
【28】Cole, Colbert and a Century French Mercanti lism, vol.2, pp.335-340.
【29】Bolton, The Medieva1 English Economy, p.119.
【30】Miller and Hatcher，Towns，Commerce and Crafts，p．70．该证书内容可见Fisher，H．E．S．，and Jurica，A．R．J．，eds．，Documents in English Economic History，1000—1760，London：G．Bell，1977，p．173。
【31】Hatcher, English Tin Production and Trade before 1500, p.62.
【32】Cole, Colbert anda Century French Mercantilism, vol.2, p.144.
【33】Ibid, p.147.
【34】Cole, French Mercantilism, p.122.
【35】Cole，Colbert anda Century French Mercantilism，v01．2，P．312．
【36】参见赵秀荣：《1500—1700年英国商业与商人研究》，社会科学文献出版社，2004，第82—83页；布罗代尔：《15—18世纪的物质文明、经济和资本主义》，第二卷，第488～489页。
【37】布罗代尔：《15—18世纪的物质文明、经济和资本主义》，第二卷，第481页。
【38】数目可能有所夸大，详见张泽咸：《唐代工商业》，中国社会科学出版社，1995，第390—39顶。
【39】漆侠：《宋代经济史》，下，经济日报出版社，1999，第977页。
【40】李晓：《宋代工商业经济与政府干预研究》，中国青年出版社，2000，第233页。
【41】阎守诚：《重农抑商试析》，《历史研究》，1998年第4期。
【42】林文勋：《中国古代专卖制度的源起与历史作用——立足于盐专卖制的考察》，《盐业史研究》，2003年第3期。
【43】Cole, Colbert anda Century French Mercantilism, vol.1, pp.306-307.
