三、常平仓功能之二：出借
常平仓谷除用于平耀以调节粮价波动外，另一顼功能是出借给农民作为籽种口粮，以解决一部分青黄不接时农村发生的困难，并达到仓谷出陈易新之目的。一般的办法是春借秋还，还时加收百分之十的利息(即借一石收息一斗)，歉年则只收谷本而不收息。[21]至于每年出借的仓谷是多少?出借和平粜是否同时举行呢?官书上没有明确的条款，但地方志中有若干记载。例如，山西陕西有些地方志说，常平仓在谷贵时存七粜三，在价平时存七借三，加一收息，收成在七分以下之年免息。[22]可知，以常平仓谷出借或平粜，大约是各地因时制宜的，总是用每年必需出陈易新的部分(约为储量的百分之三十)来举办。
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[20] 详见《大清会典事例》卷二七五。
[21] 官书申明文规定之记载，见《大清会典事例》276：3a～b，乾隆二年条。
[22] 山西的《壶关县志》(1770)4：lOa；《介休县志》(1819)4：10a；《平定州志》(1882)9：36b；《忻州志》(1747)2：49a；陕西的《咸阳县志》(1751)3：10a～b，常平条规中亦言及存七出三。
出借的仓谷是否都能如期收还呢?我们从地方志中固然搜集到一些常平仓出借仓谷收息的记録(如表二所列)，这些事件并不算多，而且大部分是发生于乾隆年间。除了这些直接的证据外，若干间接的证据似乎也暗示着，出借仓谷的办法并未运行得很好。例如，乾隆二十三年(1758)一次谕令中说：“……若不如期催领完纳，而以旧欠作新领，则出借之项，年复一年，不肖胥役从中影射，日久遂致无着，大非慎重储积，赈恤困乏之意。嗣后各督抚务当实力奉行，除缓征州县外，所有民欠仓谷，令依限还仓。”[23]
此外，从蠲恤事例中，我们可以看到由乾隆四年至六十年(1739～1795)，蠲免民欠仓谷的事件共十九次，而嘉庆以后，蠲恤事项就不再包括民欠的常平仓谷。[24]显然，在乾隆年间，民借仓谷就已经常未还仓，故嘉庆六年(1801)就决定：“各省常平仓谷，如遇灾歉必须接济之年，仍查明果系农民，按名平斛面给。其无灾年份，概不准出借。”[25]这项决定终止了常平仓在平时发挥借贷的功能，而只能在灾荒时救济贫穷的农民。《山西通志·荒政记》详细列出嘉庆道光年间以仓谷贷给灾民之事迹，共达十四次，可以左证上述之决定。[26]
以常平仓谷借给农民，其基本精神与宋代王安石的青苗法是类似的，就是要解决短期农业资金需要的问题。不同的是，在青苗法之下，农民偿还贷款必须易谷为钱，无形中更加重了利息的负担，因此遭受反对而不能实行下去。[27]那么，清代以常平仓谷出借，借谷还谷，利息亦较宋代青苗法为低，为何还是无法行之久远呢?这个问题牵涉到的是地方行政效率。例如，在表二列出的例子中，只有曲沃县在1755年和1756年的出借收回完全清楚，其它则都是含糊的“历年”数字。也许这是地方志编纂者选择史料之缺失，但各地方政府的原始资料(如县册、采访録等)是否保持完全也是颇有疑问的。除由记録缺陋而反映出行政效率之问题以外，清代各地方之行政效率，既然操之于胥役之手，可能是因地而异或因人而异的。这个问题似可专文讨论，在此从略。
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[23] 《大清会典事例》276：8a。
[24] 同上，266：2b、12a～b、12b～13a、14b～15a、17a、20a、21b、21b～22a、24a、24b、25a、26a、30b～31a、31b、34a、39b、40a、40b～41a各条。嘉庆以后之蠲免事项见卷二六七。
[25] 同上，276：16b。
[26] 《山西通志》(1892)82：7b～8b。
[27] 《初探》，5～6及《附録二》。
四、常平仓功能之三：赈济
常平仓的第三个功能是在严重灾荒时，以仓谷赈济灾民。顺治十七年(1660)的规定，除平耀外，又说：“如遇凶荒，即按数给散灾民贫户。”[28]积谷以备荒歉引起的周期性波动是政府设立公共粮仓的重点，其道理在《初探》一文中已经讨论过了。[29]在此，将略就所掌握的资料来探讨在严重灾荒时，常平仓之赈济功能。
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[28] 《大清会典事例》275：1a。
[29] 《初探》11。
《大清会典事例》记载赈饥的篇幅长达四卷(271～274)，其中特别指明动用仓谷的事件列于表三。这些事件在清代赈饥活动中占多少分量是很难估计的。但是可以肯定的是，在严重灾荒时，仅赖常平仓谷是不足以救济的。最著名的例子是光绪初年的大旱灾。光绪二年(1876)，直隶开始发生旱灾，当时动用仓谷设立粥厂或查户放赈的地方有大名(1 950石)、元城(2 009石)、滦州(8 000石)、长垣(2 130石)、平乡(1 200石)、庆云(315石)。[30]次年，旱灾扩及山西。山西各地方志对于动用仓谷赈灾的情形颇有记述，表四所列即是当时动用的仓谷与常平仓额储量的比较。在二十五州县中，除四县的动用谷数不明以外，其它二十一州县动用仓谷占常平仓额储的比率，最少的占21％，最多的占90％。可见常平仓储谷量虽不足以救恤大灾荒，但在灾荒初生之时，至少还能济急于一时。[31]
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[30] 《畿辅通志》(1884)108：4320。
[31] 参见《山西通志》(1892)82：19a～b，《赈册》。
常平仓赈济功能之限度，主要在于仓存量不足以应付严重的灾害。清代赈灾早就有以银代谷或银米兼放的情形，而乾隆四十一年(1776)更正式规定了各省折赈的定价。[32]如此，灾民若要以政府赈给的银子买米，便要依赖民间的存粮或商人之贩运。灾情严重时则往往需赖外地之接济。
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五、其它公共粮仓
除常平仓外，清政府为调济地区间粮食的流通，另外设立了几个特别的粮仓，分别叙述于下：
(1)河南漕仓：河南漕仓兴建于康熙四十四年(1705)。当时在河南府(洛阳)建立仓廒293间，并在沿汴水和洛水附近的祥府、中牟、汜水、巩县、渑池、偃师、陕州、灵宝和闵乡等地建仓71问，共计仓廒364间，收贮漕米465 682石，其中以235 682石收贮于河南府，以230 000石收贮于其它各地。以河南府为重心，因为该地“居数省之中”，而且近便山西陕西。河南漕仓之主要目的就是为“赈济山陕之需”而设。在平时，漕仓的存谷“每年于青黄不接之时，出陈易新，照依三分之一，借给农民，秋后还仓。”[33]换句话说，河南漕仓的功能是以防备邻省的周期性波动为主，而以调节本省的季节性波动为辅。
至于河南漕仓储量之变动如何?乾隆十三年(1748)储谷775143石，则较上述康熙四十四年之数，增加了66％。[34]但是，乾隆十三年之数可能是一个顶点，因为根据《户部则例》所载，河南漕仓额储谷总计是697 000石。[35]
(2)安徽裕备仓：安徽省的裕备仓设立于乾隆四十二年(1777)。在凤阳府之寿州、凤阳、凤台及颖州府之阜阳、颍上、霍邱、亳州、蒙城、太和等九州岛县分别收储豆、麦、杂粮共二十万石，目的在于“备凤阳泗州二属灾赈之用”。平时则亦照常平仓之例粜易。[36]
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[32] 《大清会典事例》272：6a～b。
[33] 《大清会典事例》192：2b～3a。
[34] 同上，192：5b。
[35] 《户部则例》18：31b～32a。
[36] 《大清会典事例》192：7a～b；《户部则例》17：4a；18：33b～34a。
(3)江宁仓：江宁仓于康熙年间存储捐米，康熙四十三年(1704)存谷达87 000石，因恐久储浥烂，决定照常平仓之例，每年存七粜三，秋成买补。[37]到了乾隆十三年，江宁仓储谷仅12 000石，显然减少了很多。[38]
(4)台湾仓：台湾仓之设立是专为接济福建之需要。雍正四年(1726)以正项钱粮运米十万石于边海地方建仓备储。雍正七年(1729)又以官庄存米之价银73 400余两采买。到了乾隆十一年(1746)更决定以四十万石永为定额。而乾隆十三年实存396 716石，与定额颇为接近，可见当时确曾尽力使存谷足额。[39]
(5)广西备贮广东谷(或称备东谷)：乾隆二十四年(1759)决定：广西在常平仓额谷之外，另于桂林、平乐、梧州、浔州四府加贮谷十万石，以备广东平粜之用。原来广西所产之稻米有余，一向藉商人之贩运而接济广东。乾隆二十三年(1758)因米价昂贵(地方官将原因归诸于商贩居奇)而拨广西常平仓谷十万石接济广东。事后经地方官奏准成为定例，于是，广西在常平仓原额外加贮十万石作为备东谷。乾隆三十五年(1770)曾略为调整存谷的地点，但数额不变。[40]
以上所述河南漕仓、安徽裕备仓、江宁仓、台湾仓和广西备东谷都是特为调济地区间之需要而设立之仓储。它们都在常平仓系统之外，但运行的办法则类似。此外，还有浙江永济仓、玉环同知仓及广东广粮通判仓也是在常平仓系统外的粮仓，皆因地制宜而设。至少在乾隆十三年时，这些粮仓皆有相当数额之存粮。[41]
以上所述是政府设立的粮仓。至于民间设立的则有社仓和义仓。社仓和义仓虽说是由民间自己管理，因为每年要报官查窍故实具有半官方的性质；甚至在陕西和广西两省，社仓之谷本是由常平仓拨出，更可说是完全属于官方的性质。以下就讨论社仓和义仓及其补助常平仓之功能。
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[37] 《大清会典事例》192：2a～b。
[38] 《大清会典事例》192：5b。
[39] 同上，192：3a、3b、5a～b、6a。
[40] 《广西通志》(1800)162：2b～3b。
[41] 《大清会典事例》192：6a。
清政府对于社仓和义仓之规定最早在康熙十八年(1679)。当时决定由“地方官劝谕官绅士民捐输米谷，乡村立社仓，市镇立义仓”。[42]可见社仓和义仓的主要差别是在于所在地
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[42] 《大清会典事例》193：15a。
有乡村和市镇之不同。但是，这个定义并不是绝对的。实际上乡村或市镇之界限并不严格，有些地方设在市镇的也称为社仓，有些地方设在乡村的也称为义仓。无论名称之互用，社仓之管理办法是：“春则支借，秋成还仓。设正副社长司其出纳，每岁报该管地方官查核。”[43]至于收息之规定，据雍正二年(1724)定例是：“每石收息二斗，小歉减息之半，大歉全免其息，止收本谷。至十年后，息已二倍于本，止以加一行息。”[44]由这项规定可见，由康熙至雍正，其间社仓之成立并未普遍，才有十年后减息之预先规定。但是这“十年后减息”之办法，似乎并非按各地社仓成立之年份起算。例如，雍正十三年(1735)云南成立社仓，就采用“加一还仓”之利率。[45]总之，百分之十的利率不仅是常平仓也是社仓通用的收息标准。
社仓的本谷于每年青黄不接时出借，以辅助常平仓，其息谷在乾隆年间曾作为地方水利建设之资金。例如，安徽、山西、福建、江西和湖南等省的社仓息谷已积得相当多(如山西458 700石，江西323 856石)，因此分别在乾隆三十九年(1774)，四十年(1775)，四十四年(1779)和四十六年(1781)奏准，以大部分的息谷粜卖，变价所得之银两存布政司，以作为地方民田水利之用。[46]一省之息谷能够积至三四十万石，可见那时社仓办理得相当有成效。
至于社仓(或义仓)的存谷到底在各地仓储系统中占多少比重，可以个别地方的数额加以比较。在这方面，我们尚未得到全国社仓的总数。例如，表五所列是在干嘉之际(约1800年左右)广西省各种仓储之存谷量。就全省而言，常平仓谷占68％，社仓谷占14％，义仓谷占10％，另外备东谷、捐监谷和军流遣犯口粮三项合占8％。就各府州而言，常平仓谷多于其它各仓是共同的情形。又如四川，就全省总数而言，社仓谷约占常平和社仓两项总和的三分之一；但是，有少数地方(邛州直隶州、绵州直隶州、太平厅)则社仓谷反较常平仓谷为多。[47]又如河南，在乾隆三十年(1765)，常平、义、社仓共贮谷2 316 050石，另外劝捐民社
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[43] 《大清会典事例》193：1a。
[44] 同上，193：3a～b。
[45] 同上，193：6a。
[46] 同上，193：11a～12b；参见《户部则例》17：29a。
[47] 详见《初探》20，表1。
仓贮谷730 443石，后者约占两顼总额之24％。[48]至于最著名的畿辅义仓(因设于乡村，实为社仓)，据方观承在乾隆十八年(1753)的奏报，当时直隶全省共建义仓1 005座，共存谷285 300石。以全省39 687个村庄计之，平均一仓大约服务40个村庄。[49]若与乾隆十三年(1748)直隶常平仓储量2 154 524石(见表一)相较，义仓存谷量仅为两者总额之12％。其它省份的社仓和义仓，其资料可征者列于附録，以资参考。总之，在清代盛世常平仓逐渐扩充时，地方上之社仓或义仓也同时有所发展，只是规模容量大都不及常平仓。
此外，值得一提的是盐义仓。雍正四年(1726)，两淮盐商捐三十万两在扬州府治建仓储谷，由雍正皇帝赐名为盐义仓，储谷按常平仓之办法平粜。[50]除扬州外，设有盐义仓之地另有九江和汉口。其它盐区，如山东和两浙，则有“按票输谷”或“发场耀借，收盐抵款”等办法。[51]总之，由于盐义仓之设置，可见清代有一部分米粮贸易是操在盐商手中。
社仓和义仓在整个仓储系统中不如常平仓重要，但是，当清朝末朝，大多数的地方常平仓毁坏不有时，有些地方的民间社、义仓却更积极地经营。例如，表六所列的是江苏高邮州义仓在清季历年的储谷量和每年增减率。在三十二年中，储量减少之年占半数，但其中有四年减少不过百分之五。总而观之，仓谷减少后总有力求补回之势，而最后一年之存量仍较最头一年为多，可见高邮州义仓之运行是积极有力的。又如湖南浏阳，同治二年(1863)劝捐成立义仓，储谷达40 440石，较之常平仓未废时之额储(33 852石)犹多。[52]另外，《山东通志》保留了光绪三十一年(1905)和三十四年(1908)全省常平仓与社仓的实存量，两者存谷皆已为数不多(仅一两万石)，然而常平仓谷竟只有社仓谷之半，可见常平仓衰废之甚。[53]
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[48] 《续河南通志》(1767年版，1914年重印)卷三四，有各州县之细数。
[49] 详见方观承《畿辅义仓图》(1753，台北成文书局影印)；参见村松佑次《清代の义仓》，《人文科学研究》第11期(1969)，页77～199。
[50] 《大清会典事例》193：15a～b。
[51] 同上，193：15b～16b，参见《户部则例)17：25a～b；两浙盐商输银储谷事亦见《杭州府志》(1922)69：3b～5a；又《温州府志》(1865)6：13a，记有永嘉场盐义仓储谷一万石。
[52] 《浏阳县志》(1873)7：8～17。
[53] 《山东通志》(1911)84：2b。
清季常平仓既已衰废，但是粮仓在农业社会中发挥稳定功能之重要性仍是当时政府所不敢忽视的。于是，在光绪年间各地方又有“积谷仓”之劝办。积谷和保甲与团练成为当时地方兴办之三件大事，成效如何则因地而异。例如，山东省自光绪七年(1881)开始劝办，至清末仍然“所存盖寡”。[54]云南在光绪十六年至二十四年(1890～1898)共积谷209 896石。[55]而杭州府则自光绪四年(1878)劝办后，积谷达363 000石，[56]较之云南一省之数犹多。更多的资料可从地方志中细细钩稽，但是，可以肯定的是，不论积谷多少，总难恢复常平仓在清代盛世之旧观。
六、结 论
以上就现有之资料对清代常平仓及其它公共粮仓作一个概括的检讨，可以得到以下的结论：无论是政府或民间设立的公共粮仓，在清代盛世期间都曾有所扩充。它们的功能都是为了调节农业社会时常发生的波动。不同的是常平仓以调节周期性波动为主，而以季节性波动之调节为其自然的副产品，社仓和义仓则以辅助常平仓季节性调节功能为其主要目的。除了遍设于各地的常平仓和社仓(或义仓)外，清政府为了地区间之调节，又于若干地方设立一些特别的粮仓。甚至在清季常平仓衰废后，还有积谷仓之劝办。总之，公共粮仓稳定农业社会之重要性始终为政府所重视。
至于清代粮仓储量之安全意义，应与米粮消费量略作比较才能显示出来。在《初探》一文中，我们曾用四川省常平仓与社仓之总储量与人口数加以比较，估计在仓储量最大时(约十八、十九世纪之交)，每人平均存谷量大约仅合每年消费量的6．25％。[57]为了得到较全面的认识，我们取《户部则例》所载之常平仓储谷量与《嘉庆大清一统志》所载之户口数字作为比较，列于表七。这两项数据之优点，在于它们比较完整，而且代表的时间大约相近，大抵是清代常平仓尚盛而未衰时之情况。就省区而言，有两个现象较为突出：
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[54] 《山东通志》(1911)84：1a。
[55] 《续云南通志稿》(1898，台北文海书局影印)卷五五。
[56] 《杭州府志》(1922)69：11b。
[57] 《初探》15。
第一、西南和西北偏远地区的省份，每人平均储谷量较大(如贵州0．422石，甘肃0．448石，陕西0．297石)。第二、长江沿岸省份，每人平均存谷量最少，除四川外，皆不及一斗。这两个现象很明显地反映各地区因交通运输条件之不同，接触私人米粮市场之难易有别，故常平仓之比重亦有所不同。
资料来源：1．常平仓额储量，据《户部则例》(1865)18：5b～30a．
2．户数与口数，据《嘉庆大清一统志》(台北，商务，1966)，各卷，所记数字大约为1820年之数。参见Ping-ti Ho，Studies on the Population of China，1368—1953(1959)，P．56．
注：a．甘肃之额储为京斗粮，所储为杂粮，参见《户部则例》17：20a～b。
b．安徽之额储，原以米计，以一米二谷折算为谷。
c．湖北除谷外，另有米55 697石，以一米二谷折算为谷并人总数。
d．福建包括台湾府。
就全国而言，每人平均存谷量仅有0．124石(以二谷折算一米，则等于米0．062石)。这个数额到底是大是小呢?在《初探》一文中我们采用现代学者假定的最低消费量为标准来估计，似乎并不是最理想的。在此，我们试采用乾隆五年(1740)规定的赈济标准来作个比较。根据那一年的规定，各省赈济“大口日给米五合(0．005石)，小13日给二合五勺(0．0025石)，多少适中，着为定例”。[58]如果以大小各一口之平均数为准，则每日需米0．00375石，那么，每人平均存米0．062石仅可供16．5天的口粮。换言之，清代常平仓储量在最大时即使全数动用，大约只能维持全国人口食用半个月左右。当然，全国性的饥荒事实上从未发生，但以此衡量各地方之情形，也可想见常平仓之不足以独力应付严重的灾荒。
那么，社仓之存量大小又如何呢?既然我们尚未能凑集全国社仓在同一时期的数额，姑且以记载颇为详细的陕西武功县社仓为例来说明。表八列出武功县社仓之所在地、户数、贮谷数及每户平均贮谷数。以全县总数而言，社仓贮谷每户平均0．308石(以米计算则为0．154石)。如果每户平均有三大口二小口，则每日需米共为0．02石。那么，0．154石的存米仅能维持每户大小五口7．7天的口粮。换言之，社仓之存粮在严重灾荒时能够发挥的补苴作用也是非常有限的。
若将常平仓与社仓合而观之，则其总存量最大时大约可以维持全国人口半个月至二十天左右的口粮。换言之，清代公共粮仓的安全存量始终未能达到现代国家所要求的标准。即使如此，就传统农业社会而言，清代盛世仓储量的成就仍不可忽视。
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[58] 《大清会典事例》271：12b～13a。
（本文原载《经济论文》8卷1期，台北：中央研究院经济研究所，1980年。作者系美国哈佛大学博士，中央研究院院士、中央研究院台湾史研究所特聘研究员。）