【摘 要】我们研究灾害关联，往往只谈自然系统——“天时、地利”，忽视包含了人类活动的人文大系统，即“天时、地利、人和”中的“人和”。本文提出科学分析、界定灾害的自然因素，强调研究社会系统及社会/自然因素两者的深层关系，准确把握自然灾害的量与度，正确评估自然/社会因子的权重和联系，理解灾害双重属性，科学处理自然——或自然与人文交叉的灾害链关系。从中国农田水利大滑坡危机，从财政投入机制、农业收入、税费改革、农业劳力流失、农水管理废弛、土地制度变更、农田基本技术诸多环节的单向-链锁变化对农水事业系列不利冲击，简析其引发的结构性干旱（或洪涝）。针对近30年出现的新情况新问题，要求加强研究，完善政策补偿机制，建立中国式的干旱防御安全保障体系。
【关键词】社会系统；结构性干旱；灾害链；安全保障体系
一、干旱趋势变化概况
回顾建国以来出现的数次干旱灾害高峰期，从受旱、成灾面积看，1957—1962年、1972年、1978—1982年、1985—1989年、1991—1995年、1997年、1999—2001年属于干旱高峰期（含高值年），年均受旱面积均在3000万公顷以上。1950年-1990 年的41 年间，中国有11 年发生了特大干旱，发生频次为27％ 。1991 年-2010 年，中国有9年发生了重大干旱，发生频次为45％。2005年至今，虽然成灾面积有所下降，但区域性跨年跨季的干旱，特别是南方连年的大旱，在经济超前发展的大环境下，对人们日常生活、生产，对国民经济、社会心理、社会稳定都造成巨大冲击。
值得关注意的是：本世纪来，干旱灾害的成灾率，除2004、2009年之外，均在50-67%间徘徊，高于1950-2010年平均水平的44%。意味着抗御干旱自然灾害能力总体下降。
最近，胡锦涛总书记在中央水利工作会议上讲话，对水利形势作出了“四个仍然是”、“三个越来越”的深刻分析，指出：“洪涝灾害频繁仍然是中华民族的心腹大患，水资源供需矛盾突出仍然是可持续发展的主要瓶颈，农田水利建设滞后仍然是影响农业稳定发展和国家粮食安全的重大制约，水利设施薄弱仍然是国家基础设施的明显短板”，随着气候变化和工业化、城镇化发展，我国水利形势更趋严峻，增强防灾减灾能力要求越来越迫切，强化水资源节约保护工作越来越繁重，加快扭转农业主要“靠天吃饭”局面任务越来越艰巨。
表1：二十一世纪来全国干旱灾害情况简表
| 年份 | 受灾面积千公顷 | 成灾面积千公顷 | 成灾率（%） | 灾害范围及情况 |
| 2000 | 40540.67 | 26783.33 | 60.00 | 东北西部、华北大部、西北东部、黄淮及长江中下游地区旱情特别严重 |
| 2001 | 38480.00 | 23702.00 | 61.58 | 华北、东北、西北、黄淮春夏旱，长江上游冬春旱，中下游晴热高温、夏旱，东部秋旱 |
| 2002 | 22207.30 | 13247.33 | 59.60 | 华北、黄淮、东北西、南部、华北、西北东南部及四川、广东东部、福建南部连续4年重旱 |
| 2003 | 24852.00 | 14470.00 | 58.20 | 江南、华南、西南伏秋连旱，湘赣浙闽粤秋冬旱 |
| 2004 | 17255.33 | 7950.67 | 46.00 | 华南和长江中下游大范围秋旱，粤、桂、湘、赣西、海南、苏、皖降雨量为建国以来同期最小值，华南部分地区秋冬春连旱 |
| 2005 | 16028.00 | 8479.33 | 52.90 | 宁、内蒙、晋、陕春夏秋连旱，粤、桂、海南发生严重秋旱，云南初春旱 |
| 2006 | 20738.00 | 13411.33 | 64.60 | 川、渝伏旱，重庆极端高温，长江中下游夏旱、两广秋冬旱 |
| 2007 | 29386.00 | 16170.00 | 55.00 | 内蒙东部、华北、江南大部、华南西部、西南的东南部夏旱，华南湘、赣、闽、两广秋冬旱 |
| 2008 | 12136.80 | 6797.52 | 56.00 | 江南、华南北部、东北旱，云南连旱 |
| 2009 | 29258.80 | 13197.10 | 45.10 | 华北、黄淮、西北东部、江淮春旱 |
| 2010 | 13258.61 | 8986.47 | 67.77 | 云、桂、黔、渝秋冬春大旱，华北、东北秋旱 |
从统计看，干旱发生的频率和影响范围似乎在扩大。据1950年-2010年的统计资料，我国旱灾发生的频率和强度，以及受灾人数和财产损失程度均有增长的趋势。近30 年来，尤其是2000 年以来，中国北方地区旱灾持续，南方多雨地区季节性干旱也日趋严重，干旱呈现从北向南、从西向东扩展的趋势。因区域降水变率加大，气温地温升高，社会经济迅猛发展，水资源供需处于紧平衡状态，全国水资源总量下降，北方地下水浅层水位与储存量持续下降，加剧了农业干旱。目前全国水资源可利用量约8千亿m3，2010年总用水量已达6千亿m3，2030年预期将达7-8千亿m3，接近临界。尽管十多年来农业用水量略有下降（不一定是节水成效），但工业和生活用水量持续上升，况且农业用水下降并不意味着农业干旱减轻。和国防安全、粮食安全一样，水安全问题始终存在，也是当头的安全危机的大问题。
图1 近期全国水资源总量、用水量和北方地下水动态
以传统农业省区水资源量的变化为例：江西省鄱阳湖流域近百年来发生了7次严重干旱，2011年春旱是60年来最严重的，比1963、2007和2008年酷旱更重。1990-2000年，鄱阳湖水系年均径流量为1525亿立方米，而在2000-2010年，这个数字却遽降为1200至1300亿立方米。从2003到2007年，鄱阳湖进入枯水期由以往的12月提前至11月、10月。西江流域经济发展，农业与工业耗水量，已不是1980年代的量级。2005年西江大水，但洪水过去，干流即出现枯水，广西发生严重秋旱；下游咸潮入侵，广东中山市的咸潮监测系统，则在汛期后第一天，便出现多测站盐分超标记录。类似的例证可以找出许多，除多年气象干旱因素外，流域水资源消耗量增大，供求失衡是重要原因。
我国粮食产量的确增加了，近年粮食生产连续七年获得丰收。但是，粮食安全总体情况并不乐观，增产同时，却因干旱发展，减产粮食额大幅上升，2000-2010年每年平均减产366亿公斤，是1950年以来每年减产平均数161亿公斤的2.27倍。世纪初，我国粮食生产和库存也连续下滑，产不足需，供求有较大缺口。2006年缺口105亿公斤。世界粮食库存也连续下降（仅2006年就下降16.3%），粮价连续飚升。事实已经说明，粮食缺口决不能单纯靠进口来填补，也不能贸然用没有安全保证的转基因品种、进口来顶替。我国的消费规模和缺口额度，已超出国际市场供应能力，此外，粮食市场也严重地受到气候变动的影响，受到国际政治战略的制约；不断飙升的燃油价格，促使中外生物燃料产量剧增，引起国内粮食使用供应结构的变动，但也就影响制约了口粮、饲料、燃料源粮食的大幅度进口。
最近10年旱情说明，最重要的基础设施——农田水利，尚未起到确切保证粮食安全的作用。水利部调查，13个粮食主产省的350处大中型灌区，有80%的支渠、85%的斗渠和94.6%的农渠仍旧为土渠，有效灌溉率很低；许多灌区部分农田因多种因素制约不能及时灌溉，或差“最后一公里”无法灌到田间，有的灌区灌一次水需要近一个月。我国有1/3的灌区水的利用率不足35%，有1/3的灌溉面积为中低产田。原因之一就是农田水利工程状况十分不好，原有灌溉体制根本适应不了农村生产关系、土地使用模式的急遽变化，土地分管，灌溉也就难办了。由于历年欠账较多，主灌区骨干建筑物完好率不足40%，配套率不足70%，全国有效灌溉面积仅占耕地总面积的43%，但仍在不断流失减少中。特别惊人的是，仅仅“十五”期间年均减少有效灌溉面积311万亩，相当于每年报销10个30万亩的大型灌区，而300万亩灌溉面积并非是两年就可以创造、完善的。主流学者总是试图诱导政府，违反社会发展的客观规律，推动所谓“城市化”，盲目发展被扭曲的现代化，也使排涝与防旱的设施、较为平衡的生态，一直在付出昂贵的代价。市县、农村原有的中小型灌溉工程，处于老化、失修、损毁、废滞的危险状态，效益极其低下。近10年旱涝灾害凸显的问题，不仅是自然环境系统发生振动，关键问题是面上抗旱除涝能力急剧下降，主流媒体并没掩饰这点：许多灌渠、排水渠道，30年没有使用，30年没有人来疏浚、修治；这是最基本最严重的事实。与干旱对立统一的是，在大江大河防洪能力大幅度提高同时，全国中小河道防洪问题，没有相应提高，不少县镇、乡村的建筑，与水争地，侵占排洪河道。一方面，盲目的非理性的投资及其反馈——所谓GDP无序无度高涨，一方面，农业水旱灾害急剧高发，水利事业的实际情况与飞跃的GDP经济、城市化极其不相适应。
二、与水旱关联的社会某些环节的变化
从20世纪80年代起，农田水利投入机制、基本建设形势、管理制度和土地利用结构、水土关系和农村劳动模式发生一系列重大变化，大致表现在 [1]：
1. 财经政策因素。国家基本建设中农业水利的投入比例，“六五”以前时期为6-7%，“六五”以来急剧下降，“七五”期间下降到1.8%，“八五”“九五”甚至下降到1%；财政水利投入占财政总支出由5.7%下降到2.7%。农田水利的建设高潮已成为过去，维护、配套与更新发展资金极其短缺。中央水利投入，多用在大江大河枢纽工程和防洪工程上，地方财政在“分灶吃饭”和“转移支付”后，很难去投入公益性的水利事业，即便投入，也不投在农田水利而多在城市供水和景观水利上。
财政分灶吃饭、转移支付，但地方几乎难与中央政策性号召配合，来发挥对公益事业（而非政绩工程）的积极性。地方配套水利资金即使到位，也要挤占其他水利资金。建国初期发动农民群众建设水利，近30年弃却了水利建设的群众路线，过去大约国家与农民群众投入1:3（或4）的比例（土石方工程），不复存在，即使国家投入农田水利，也缺失了地方和农民群众占大头的劳力、物质投入。巨额缺口如何填补？最近几个五年计划，财政农业支出用于支持水利建设比重不高；“八五”、“九五”期间，农业基本建设投资中用于水利的比重为63%，但绝大部分直接用于防洪、抗旱应急，农田基础建设甚微。尽管1998-2001年中央国债资金投入5100亿元，但用于农业基础设施建设仅占1.1%。（以下图2）
财政税务改革，财政上移同时却没有对农田水利投入责任相应调整，农水、建管经费都由各级地方承担，中央与地方事权和财权显然错位，出现“国家靠地方，地方靠农民，农民靠国家”三靠——三靠不住的奇怪景象。国家与地方在资金、配套概念上无休止地“调情”，相互观望，却难有实际资金付诸农田水利。尽管在2000年以后，中央意识到“两工”取消的后遗症，中央财政开始有意倾斜，设立小农水补助资金，但与实际需要差距太大，如2005年安排3亿元，不足当年财政支出的万分之一，2009年安排45亿元，仅占当年预算支出的0.59%。目前中央、地方财政和其他各种渠道每年投入小农水资金总额不足100亿元，农水基本建设资金不足900亿元，而每年仅常规性农田水利劳动工日一项的投入（按“六五“前的需要，目前的工价计），则减少了3-5千亿元，我们千辛万苦的投入还弥补不了劳动工日的缺欠转现。改革至今，小型农水资金究竟该谁出的问题，始终没有解决。
地方再也没有“六五”以前的积极性。难怪，2011年中央第一号文件下达后，各地居然6个月没有动真格来响应，中共中央在7月召开最高规格的中央工作会议来再发动、再布置落实投、付政策。回顾共和国的水利历史，这一次是规格最高的全国水利会议，毛泽东在苏区时讲过“水利是农业的命脉”，但建国后并不需要他去坐阵水利会议，水利热潮照样兴起。
2．农民利益和农民心理因素。农业的比较效益越来越低，农业收入占农民总收入的比重越来越小，间接甚至直接影响到群众对农业水利的积极性和农田水利的投入。
30年来，我国粮食生产税后净收益发生变化，1980-1995年为增长阶段，全国主要粮食每亩平均税后净收益分别为154元到374元不等，到2000年，早稻、小麦的净收益为负值，最好的中稻，也从原来净收益的374元下降到113元，晚稻和玉米的下降幅度也达到每亩200元上下。农民种植粮食基本无利可图。从1995年到2001年，农户的农业收入从占66.3%，下降到38.9%，其中现金收入从占纯收入的30%下降到15.8%。21世纪初，我国粮食产量连续下滑，2005年缺口275亿斤，2006年缺口211亿斤。水利的大退坡，农民利益驱动和心理大退坡，难以应对旱涝频仍，负有最大的责任。
据农业部门调查，1980年代初，农业收入占农民家庭总收入的50%以上，2007年已经降到22%左右，而种植业收入仅占农业收入的30%，农民实际上从种植业得到的收入不足家庭总收入的10%，农民凭什么种植粮食、干农田水利呢？目前，调查统计说明灌溉农田亩均增益300元左右，抵不上农民工一周的收入，无奈之下，广大的农民还是选择了“靠天吃饭”，选择了外出打工，田间工程竞相废弃。在某种意义上，近年干旱情势发展，与其说是气象干旱激增了，不如说是30年“靠天吃饭”心理的激化与物化，是放防灾理念的倒退。
我们以农立国数千年，政府导向和农民的真诚付出，是农业生产和传统农业水利最根本的保证。倘若政府起码的舆论和政策导向、政策补偿机制和农民群众的利益、信心，都在工商化、城市化的大潮中被动摇和丧失掉，那么水旱频仍将是必然的。如果说我们决心改革不回头，彻底抛弃传统国情与传统农业模式，仿效后工业时代的水利模式，也得看看西方成熟的市场经济水利模式——是否能够被东方的国度全盘引进消化，是否能完全做到第二第三产业反哺备受抑制的农业和水利？东方的减灾传统和灾害防御模式，能否适应这根本变化？
3. 农业税费改革在21世纪初全面推开，取消劳动积累工和义务工的政策早已到位。
针对1980年代分田到户后农田水利滑坡情况，国务院1989年出台《关于加强农田水利基本建设的决定》，自1991年到2000年开始农村税费改革，全国平均每年投入农田水利基本建设的“两工”工日达70多亿个，是农田水利基本建设投入的主要来源。2000年以后开始税费改革试点，到2004年，部分省市“两工”已经取消，最晚到2006年也已全部取消。实际上，这十分先进理想化的税费改革，给传统农业水利带来难有的尴尬。
所以，中国灾害防御协会专家高建国最近说出了不少水利当权人和经济学家还没有算清楚—公开说的话 [2]：“一个义务工10块钱，这是最起码的。100亿个劳动日，一年就等于少投入1000个亿。如果按照一个义务工20块钱（也是很少的，引者按：大约应为30-70元，本文计为50元），一年就等于少投入2000亿。持续十年左右，就少投入20000亿。……实际情况是，1989年民政部公布全国灾害损失数字是525亿元，而2010年全国因灾直接经济损失5339.9亿元，扣除物价因素，也是1989年损失的5.06倍。这不显示出取消农村义务工的害处了吗？
“4万亿为什么不多呢？2万亿是还债，欠10年的农村义务工的帐。2万亿是修复当年应水旱灾害对农村基础设施的破坏。”
4. 农业机械化程度日益提高，农村劳力大量外出，水利建设从劳动力需求转变成资金需求，除仅有的一些十分尴尬的“一事一议”外，基层农田基本建设居然出现“不可议”“不可为”局面。另方面，水利建设与管理的脱节，重建轻管，管理资金不足，基层管理部门举步维艰，导致防洪、灌溉工程管理窘迫，工程失修。
过去，农村劳动力资源相对丰富，水利建设资金缺乏，传统的水利建设很好地利用了这个特点。但是随着经济与技术的进步、农村劳动力向城市转移的重大变化，过去用投劳可以解决的问题，必须用现金才能解决，无疑增加了建设的成本，往往也影响了决策者的投资决心。农田水利的公益性特征与市场经济形势难以和谐，在农村倡导推行的所谓“一事一议”，在农水问题上难以进行，听说，甚至因避免人为冲突、维护社会稳定，个别地方政府禁止了“一事一议”！历来农村就存在的村民水利合作，竟成为一种难能的举动，最擅长组织动员农民的共产党干部，今天组织基层水利合作困难重重，这些，自然削减了抗灾减灾的成效。农村劳力进城是社会进步的必然趋势，那今后水利怎么办？光靠拿钱靠机器干，不要人吗？我们考察西方农水和抢险救灾好多年，如何学习引进？
这些基本变化，确实给今后农田水利制度变革深化和农水基础建设，增加了难度。
即便是基层农田水利工程还在建设，旧有的也不少，但历来重建轻管，管理制度、资金、人员不到位，导致工程提前老化、退伍、报废，实际上销减了工程完好率，提高了成灾率。这个问题不仅在基层农田工程存在，在江河防洪工程管理中也严重存在。防洪管理和国家大中型灌溉管理都可能如此窘迫，县以下灌溉工程就更不用讲了。
5. 农业水利兴旺衰败，它的抗灾能力起伏变化，必然地与土地制度、利用模式相关联，土地关系振荡、个体经营和青壮劳力离乡，大大减弱了应对自然灾害能力。[3]
除了政治军事因素和直接受自然环境的毁灭性震荡威胁，综观与回顾秦汉以来历朝历代的水利历史、水事兴废，几乎无一不是和土地资源所有形式、利用模式、制度规模相关。世界现代化过程中的水困惑及问题，许多也来自水——土关系的资源协调。马克思在《资本论》里曾经谈到，我们讲到水的时候，往往是与土地联系在一起的。他这里或许仅从市场和资料所有权角度在说事。实际上，从社会/自然系统来看，人与水，水与土地，人与土地三者关系处置，往往是灾害链接与化解灾害链的关键。马克思在表述他研究中世纪以来的欧洲历史时，曾经多次说过土地制度是解读这个阶级斗争社会发展的钥匙。从水利史角度看，历朝历代土地制度的变动震荡，也许是解读中国水利兴衰的一把钥匙。中国历史上和60年来，土地制度、政策的每次变动，都关联或间接影响、促进（或促退）过中国人与水的关系、人与水旱灾害的关系，间接影响水圈不同程度振荡。
通观中国水利的四千年历史，笔者认为绝大多数水事兴衰，都与水土资源的开发模式相关，与特定的土地制度的变革、停滞、崩溃相联，“水”与“土地”的的消长、结构性振荡，农业劳力的取向，都导致水利、洪涝关系的震荡。1980年代初，直接从事农业生产的农村劳动力比例在90%以上，但到2008年，这个比例下降到55%，还以所谓“38-61-99部队”为主。他们多为妇孺老弱，大概已经没有多大体力和精力从事农田水利建设了。
由于自然灾害自身规律、社会减灾抗灾组织机能和水利体系减灾抗灾能力的提高和衰减，全国水旱灾害的成灾率变化呈现一定规律，这是社会综合抗灾能力的重要标志。
按照全国水旱灾害逐年统计资料，划分出成灾率发展变化的阶段。以1960年代初、“三五”—“五五”，1980年代三个阶段比较，符合致灾程度的客观实际情况。统计说明，从1960年代到80年代末期，无论是全国还是水利建设大省，对于水旱灾害的成灾率而言，1966年到1979年相对是最低的。西北以干旱为主的几省区成灾率变化趋势也完全一致。这一变化规律，显示了水利建设起伏变化趋势。
表2：全国和部分水利省成灾率分析成果
| 年份 | 1960—1965年 | 1966—1979年 | 1980—1988年 | |
| 全国 | 水旱灾害 水灾旱灾 |
43.8–63.049.0—74.541.8—59.5 | 15.7—43.931.7—54.99.0—44.7 | 46.9—51.146.1—63.043.8—52.3 |
| 河北 | 水灾旱灾 | 77.8660.30 | 39.9031.20 | 63.9051.90 |
| 江苏 | 水灾旱灾 | 55.2033.20 | 31.6012.00 | 48.7034.10 |
| 安徽 | 水灾旱灾 | 51.7026.10 | 39.9019.00 | 48.1032.90 |
| 山东 | 水灾旱灾 | 65.3032.30 | 49.5030.70 | 49.7043.30 |
| 河南 | 水灾旱灾 | 65.4053.50 | 43.9026.10 | 60.9043.90 |
| 湖北 | 水灾旱灾 | 32.3053.80 | 23.4017.10 | 45.4047.00 |
| 湖南 | 水灾旱灾 | 41.4052.40 | 23.6018.30 | 47.7052.80 |
| 陕西 | 旱灾 | 46.00 | 35.80 | 49.90 |
| 甘肃 | 旱灾 | 40.30 | 37.90 | 50.40 |
| 青海 | 旱灾 | 23.40 | 35.30 | 44.40 |
| 宁夏 | 旱灾 | 50.50 | 36.50 | 51.60 |
| 新疆 | 旱灾 | 48.70 | 29.70 | 39.90 |
| 山西 | 旱灾 | 68.80 | 25.00 | 41.90 |
注：成灾率系旱涝成灾面积与受灾面积的比值
出现这种情况不是偶然的。原水利部长钱正英曾回忆过这一过程。在1970年代，我国防止水旱灾害的能力大大加强，也结束了南粮北运的局面——隋唐以来所谓粮赋仰给江南的局面。这对于调整南北经济结构，提高人民生活，提高整体国力，促进南北产业结构调整和工业现代化，都有深远的意义。但到1980年代初期，水利落入低潮，有人认为前一期间的水利建设是极左的产物。水利方针和亿万干部群众兴修水利的精神和实践，被政治化地作为文革的附属物和大跃进的再现来看待。在国民经济调整时，水利再次被迫下马，资金再次被大大削减，中央下拨地方的农田水利资金很多被挪用。过去水利基建大幅度投入好景不再。钱这里最不好说的，其实还有一个土地承包，责任田出现，土地经营制度变革和稳定农水传统制度冲突，农村基本退回一家一户、靠天吃饭时代，许多依托集体所有土地的集体水业荒废（河南省模范偃师岳滩大队，拖拉机砸碎卖废铁平分，更不要说水利了），灌区小型工程没人问津，机井、沟渠被无理平毁，种地。
从成灾率渐增看水利抗灾能力的变异，客观地说明了农田水利建设低潮的负面作用。调查认为，家庭联产承包责任制的“土地经营模式与农田水利工程集体受益的特性形成矛盾”，“因此导致了建国后农田水利第一次大滑坡”。21世纪税费改革，“‘两工’取消后，这一矛盾再次显现出来”；[4] 农田水利再滑坡。改革和发展忽略了政策配套，也忽略了体改有其双刃性，在推进经济改革之时，往往轻视了传统，甚至砍掉了合理的传统。
据《中国农业水利简明区划》和1988年水利经济效益统计，1988年与1979年两下相比，水利大省的部分统计数字有所下降。山东省有效灌溉面积减少3.3%。湖北省有效灌溉面积减少2.3%，旱涝保收面积减少3%。湖南省有效灌溉面积减少7.8%。，而河南省则减少了18%，水土流失治理面积减少19%。河北省有效灌溉面积减少1.4%，安徽则减少10.4%，旱涝保收面积减少了7%；在淮北地区，80-85年机井减少19.4%，设备完好的减少71.4%，输电线路减少67%，井灌渠道被平毁85%。水利大省的低潮，是全国大势的反映。水利设施完好量统计的下降，是1980-90年代水旱减灾力下降的一个主要动因。1990年代，国家反思了洪涝灾害加重的教训，大幅度增加投入，但主要力量投向大江大河治理，农田水利继续在谷底徘徊，延续至今。
6. 其他技术层面的新问题。
从不完全的调查，农业土地大量的流失、农业生产结构的变动、新兴产业对于防洪抗旱的影响、耗水产业生产发展导致的用水不足，是很突出的，这也是近10年水旱灾害突显的技术层面因素。
近30年，交通网络发展，城市迅猛扩展，高档消费用地无度增长，新兴产业用地激增，使得农用土地大量流失，1978-1996年，全国耕地年均减少420万亩，1996-2003年，年均减少1200万亩，目前这一剧减势头不止，尽管力保18亿亩耕地红线，也予耕地总额补偿性维持，但总的来说，新开发的土地，灌溉、排水环境与条件比传统耕地和占用的有效灌溉农地要差，甚至要差得多，也重在西部；耕地质量下降很快，目前低产农田面积占农田总面积的40%左右；而补偿、替补的土地（特别丘陵、平原区），谁去配套水利设施？水利系统来不及得到应有的补偿，抗御水旱灾害能力总体下降。
传统农业结构发生巨变，珠三角的稻田除变成城市、工厂外，就是用来挖塘养鱼，失去调节旱涝作用，暴雨时反向河道排水。种植经济作物或养鱼，用水量大幅度提高，可能在同样的气象干旱下形成更严重的农业干旱。云南大幅度引进桉树经济林，增加了水的需求，在局部环境中造成农业干旱。许多江河干支流梯级无度开发，发电和航运的产业部门径流调度经常与农业抗旱发生冲突，由于多数经济效益设施由个人、公司承包（包括农村水塘个人承包养鱼），集团和个人经济利益在关键时候决不向农业和公益事业让步，政府难以干预。气象干旱往往被人为放大。山区暴雨发生，不合理超蓄发电的中小水库，为自身安全，往往紧急泄洪，加大了中下游干流的防洪负担，也将低频洪水放大成高频洪水。这也是中小型工程往往发挥不了作用的原因。结果，我们水利成为兴建时信誓旦旦“为人民”而进取，使用时必须为权势和利益强势而退守的弱势产业。
而且我们在简单计算水利工程和守着18亿亩和亩均耗水定额的大账时，从来就忽略了另一笔水账。三十多年来，无论是粮食、棉花、油料、蔬菜、林木的产出，还是牧草、畜禽鱼类，一切物质生产量的大幅度提高，背后是经营方式、品种改良、农药化肥，起码是用水量和耗水量的大幅度提高。粗算起来，仅仅粮棉油菜蔬水产增产，涉水量必然猛增，如果老天爷和工程措施不能满足这个增量的水供应，就必然衍生农业干旱。
农村灌溉废弛的同时，还有个耕作方式问题。民间学者孟凡贵写过《制度性干旱》在网上热传，他通过实验与分析，提出经营方式的变更致水资源浪费的严峻问题：
从“精耕细作”、“保水耕作”到只管种、浇、收的“懒汉耕作”，会损失多少水源？笔者进行了田间实验。放弃“松土保墒”可加大“1/2的棵间土壤蒸发”，或者“1/4的田间总腾发”。证实了民间“锄三省一”的说法；—锄三遍可少浇一水。
“黄淮海流域”现有耕地面积7.0亿亩（另一资料为5.85亿亩）；年均降水566mm ；灌溉面积3.46亿亩，2005年的灌溉用水为915亿m3 ；7亿亩农田包括降水和灌溉用水在内的总“受水”为3556亿m3。
因放弃“松土保墒”加大的田间腾发总量每年为：3556亿m3×1/4=890亿m3；接近于1条黄河再加2条海河的天然水量；相当于10条“南水北调”中线一期工程！
他还认为：“包产到户”后，农业转变为“经营”。
既然是“经营”，农民就有权利考虑“利润”和“成本”。人工锄1亩地大约需要2个劳动日，在80年代初一个农业劳动日的平均价格为1.20元，锄4亩地是8个劳动日，工资成本为9.60元；“锄”4亩地减少的水分蒸发为50m3（相当于“浇”1亩地使用的水），50m3水用机井灌溉为用工1.5小时、工资0.23元、用电6度、电费0.72元（“农用电”单价为0.12元/度），总成本0.95元。
所以农民宁愿买电买水浇地，而不愿费力费钱锄地。农业对好天气和灌溉的期望值提高。到2010年，雇用农村劳力价格已经达到30-70元/日，电价大致抬升4-6倍，水价上升不太大。相比之下，大家可能还是选择浇地抗旱，而放弃雇人锄地保墒。而且农业和水利科技尽管提供了许多有成效的抗旱技术，实施还得耗费相当的人力，与锄地同样人工费用昂贵，不得不弃而求较为廉价的浇水。孟的具体计算数字准确与否姑且不谈，我比较赞成这种定性分析。由于生态型的传统精细耕作被粗放耕作取代，靠粗放灌溉代替科技投入，我们丧失了巨额的灌溉水资源，也在心理上和统计上相应加剧了干旱灾情。
这种因社会活动处置不妥引发和放大、扩大的干旱生态灾害，笔者称作“结构性干旱”，这里仅提到宏观结构中技术子系统灌溉、耕作方式的失误，干旱被人为放大，实际上在水利、肥料、土壤、种子、植保、耕作诸多方面，如果不能固守生态农业的底线，盲目追风“现代化”，都或多或少地在农业和水利上打破原有的生态平衡，造成衍生的生态灾害。
综上所述，在气候变化、气象干旱出现异常的情况下，社会系统的某些环节确实发生了对减轻干旱灾害十分不利的振动，它们与自然灾害系统的诸多不利因素叠加或发生共振，灾害就可能复制、延伸、串联激发与放大。我们正面临社会经济的全面转型、社会价值与心理的全面转型，在社会经济体制重大变革、新兴产业勃起时，不应忽视经济与意识转换的阵痛或结构性长痛，具体在农水事业上，不能忽略整个农业、水利政策的深度调整，业已出现农业水利大退坡，即是严重忽视了中国国情与经济、文化传统，忽略了防旱减灾各相关环节的政策补充与调整。社会发展、改革创新是永恒的，但是在体制改革中，必须清醒计算它的制度成本、社会成本、环境成本，权衡利弊。
认真回顾中国农田水利历史，30年来，中国的农业抗灾体系是靠周恩来主政时期积攒的老本在支撑，尽管我们后来相继投入过巨大物力，但是今天，这个老本几近吃完。
中国的干旱防御安全保障体系是一个非常庞大的宏观结构，大致包含干旱监测和应急管理体系（中央和省市级）、灌溉工程体系（从灌区到田间工程）、农业水利科技措施、国土管理土地开发体系、农业水利资金投入与政策保证体系、防灾法规与管理体系、社会动员与响应体系、科学研究与灾害人文（如灾害经济学、灾害心理学、灾害社会学）教育体系，缺一不可。目前问题是，在社会经济急剧变化中，尚未建立一个与社会、自然变化相适应的完整的干旱防御保障体系，而常规的价值体系、财政资金体系、法规政策体系、社会响应机制、科学技术体系失尽皆失衡。倘若不能着力且有效地调整失衡的宏观结构，弥补它的各子系统，简单地以为水利仅仅缺乏的是资金投入，重钱不见人，重物不重体制，目前严重落后了的农田水利事业和日趋严重的干旱，还将持续，恶性循环发展。
民以食为天。
干旱比之洪涝，是每一天都在攫取我们口中食粮的最基本最普遍的灾难。如果防御和应对干旱的安全保障体系没有建立，一旦全球自然系统出现更为极端的连续多年的毁灭性灾害震荡，我们完全可能再陷饥馑，我们企求的社会稳定将经受难以设想的冲击。
国家水利部参考文献：
1. 历年《中国水资源公报》、《中国水旱灾害公报》、《水利发展统计公报》。
2. 《水利政策研究论文选编（2000-2010年）》，中国水利水电出版社，2011年。
3. 水利部发展研究中心近年历次相关研究报告。
注释：
[1] 这里第1条参阅财政部农业司、水利部财经司、水利部发展研究中心报告《财政支持农业综合生产能力建设问题研究》，载《水利政策研究论文选编（2000-2010年）》，中国水利水电出版社，2010年。第2、3、4条参阅敬正书主编，《2005中国水利发展报告》，P254，中国水利水电出版社，2005。
[2] 高建国，《四万亿投入不多》，载网络电子刊物《中国灾害史简讯》，第69期，2011年。
[3] 部分数据与分析文字参阅财政部农业司、水利部财经司、水利部发展研究中心报告《财政支持农业综合生产能力建设问题研究》，王冠军等，《新时期我国农田水利存在的问题及发展对策》载《水利政策研究论文选编（2000-2010年）》，P309-316和P317-324，中国水利水电出版社，2010年；部分数据参阅徐海亮，《“三五”至“五五”期间水利建设效益》，中国水利水电出版社，2007年。
[4] 王冠军等，《新时期我国农田水利存在的问题及发展对策》载《水利政策研究论文选编（2000-2010年）》，P317-324，中国水利水电出版社，2010年。
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